把權力關進制度的籠子里

程美東

習近平同志在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話，提出“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。這一論斷對于我們黨和政府進一步完善反腐理論，做好反腐工作，推進當前制度建設具有重要意義。

如何在實踐中理解和貫徹這個講話精神呢？我以為，要緊緊圍繞這個講話中所提出的針對腐敗的三個機制建設的思路展開，將制度建設放在重要的位置。

建立不敢腐的懲戒機制

從理論上講，沒有哪個文明的國家、有為的政府會對腐敗分子袖手旁觀、任其恣意橫行。只有一個無能的政府、違背民意的政府、只注重個別集團利益的政府才會縱容貪腐現象的存在。中國共產黨是以為人民服務為宗旨的先進政黨，中國共產黨領導的人民政府是以全心全意為人民服務作為自己的執政目標的政府，當然絕不容許貪腐現象、貪腐分子的存在。對于一切腐敗現象和腐敗分子，我們只能實行零容忍，而且我們黨和政府也一直是按照這個原則來治理的。

近年來，黨中央和國務院對于腐敗懲處的力度不斷加大，被處分的人數多了，紀委監察部門工作更加嚴密、制度更加健全、手段更為科學、決心更加堅定，腐敗被發現和懲處的幾率得到提高。但腐敗現象絕對數量增長的現實應該得到我們的重視。面對這個嚴峻的問題，黨和政府、司法部門必須要高度重視，采取恰當的應對手段，建立更科學的反對腐敗的制度，其中之一就是要建立一套更完整的更科學的讓人們不敢腐的懲戒機制。在這方面，我們黨和政府是有成功經驗的。在民主革命時期，無論是十年內戰時期，還是抗戰時期、解放戰爭時期，中國共產黨領導的軍隊和各級政府對于任何腐敗現象和腐敗分子都嚴懲不貸，任何特權行為、腐敗行為、違背黨紀的行為都會得到嚴厲的制裁。那個時候，固然因為艱苦的環境和資源的有限，使得貪腐活動的空間受限，但如果沒有我們黨從整體上有崇高的理想信念為支撐，沒有一套適合當時環境的嚴厲的懲戒機制，整個黨的肌體的健康也是無法保證的。

改革開放以來，我們黨和政府對于腐敗問題的發展和潛在的危害一直有清醒的認識，在打擊腐敗問題上一直堅定不移，在反腐的懲戒機制建設上也在反復探索、不斷完善，形成了“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針”反腐思路，應該說這是個很大的成就。隨著整個國家、社會和時代的發展，我們在反腐敗機制建設上需要有新的舉措，其要害就是要讓手握權力的人因為憚于腐敗的過高成本而自覺約束自己，從而達到不敢腐敗的效果。

建立不敢腐的懲戒機制，必須要最大化地減少、杜絕使腐敗分子逍遙于法律和制度之外的空間。我們現有的對于腐敗分子的懲戒機制固然對于遏制和減少腐敗起到了很大的作用，但也有不夠周全的地方，使得一些腐敗分子可以鉆體制機制的空子，在不同程度上逃避了黨紀國法的懲戒。如果不減少、杜絕這個空間，腐敗分子就會利用它來達到自己的目的，這樣自然會嚴重影響黨和政府的形象。我們必須要完善適合中國國情的懲處腐敗的法律制度。

建立不敢腐的懲戒機制，必須要嚴格執行法律和紀律。我們現在反腐的懲戒機制從法律制度上來看初步形成，但在嚴格執法上還有不少的發展空間。 “大事化小小事化了”的現象的存在，就是沒有很好地執行黨紀國法，沒有起到有效的懲戒效果。

建立不敢腐的懲戒機制，必須要完善懲治集體腐敗的機制。俗話說，法不責眾，現在的腐敗分子有時就是利用這個邏輯，假借集體的名義來實施腐敗。集體負責，往往是無人負責，腐敗在此時就成為制度不完善的代價的代名詞，但其對黨和人民事業的危害一點也不減少，有時卻更加嚴重。所以，我們必須要在完善懲治集體腐敗機制問題上不斷探索新方法、新路徑。

建立不能腐的防范機制

任何公權力的行使都必須要有嚴格的防范措施。不受制約、缺乏制約的公權力無法保證其能始終不變地為社會服務，無法保證權力行使者不會發生腐敗行為。所以，古今中外的國家和社會都在不同程度上利用不同的手段和方式來制約公權力的行使，對于公權力的執行機關和個人都有一套相應的防范、監督和懲治措施。其中，防范是所有手段和方式中的第一位的選擇，是成本小、效果持久的一種方式方法。黨和政府在防范權力濫用、防止腐敗滋生的機制建設問題上一直非常注重，從思想道德層次的防范，到黨政管理制度方面的防范，再到法律制度的防范，形成了一套卓有成效的體系，也積累了豐富的經驗。就目前來說我們在反腐防范機制的建立和完善上，需要重點做好以下幾個方面的工作。

完善各級黨政干部的財產申報制度。1994年，第八屆全國人大常委會將《財產申報法》正式列入立法規劃，但正式的法律至今還沒有出臺。1995年4月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，從而開始了我國公務人員財產申報的實踐。這個制度的推行總體上看對于反腐倡廉是有積極意義的，但目前存在一些問題，主要是：瞞報、虛報無法核實；申報的內容沒有公開，只是內部掌握。所以，在財產申報制度的完善上，我們需要做更多的工作，使得財產申報不會流于形式主義，真正能夠起到防范腐敗的作用。

繼續完善各種監督制度。我們現有的監督制度已經形成了一定的體系，現在需要做的工作主要不是重構新的監督體系，而是如何進一步落實這些現有的監督制度和體制。比如，人大、政協監督的力度如何進一步加大？黨內監督如何進一步到位？群眾監督如何實踐？輿論監督如何使之既真實又有效？當我們把這些監督制度通過具體的體制機制表現出來，就會大大地豐富我們的反腐防范機制的內容。

建立不易腐的保障機制

打擊腐敗需要從外部機制入手，通過嚴懲警示之、通過防范隔離之，而從內部因素來說，就是要建立一套不易腐敗的保障機制。這個保障機制與外部因素的不同點在于，外部因素主要是讓其不敢輕易腐敗、不能輕易腐敗，而內部因素的作用在于使得對方不會也不想腐敗，人們不是出于對腐敗可能的后果的恐懼而拒絕腐敗，而是內心缺乏腐敗的內在動力。建立不易腐的保障機制，我覺得至少要注意以下幾點：

從價值觀上去除腐敗的思想根源。無論是耽于享樂的拜金主義，還是企求特權、高高在上的權貴思想，這些滋生腐敗的思想都與其主體的價值觀有關。我們要致力于反腐倡廉，無論何時都不能放松思想教育、價值觀教育，不能借口市場經濟和多元化思潮的存在而忘記從思想教育、價值觀的高度來思考反腐倡廉問題。我們黨一直強調要以馬克思主義為指導，要樹立集體主義、社會主義、愛國主義的價值觀，要以為人民服務為目標，每一個黨員是否合格的重要標志，是要在思想上是否有為人民服務的信念和宗旨，是否有共產主義的理想和信念。所以，我們無論何時，都不能放松對于廣大黨員干部的思想價值觀教育。只有具有健康的世界觀和人生觀的人才能主動地“拒腐蝕，永不沾”；沒有這個世界觀和價值觀的人，總會以這個那個借口為由頭來實施自己的腐敗行為。

以權力行使的公開、透明為突破口來完善各種黨務政務制度，為不易腐提供體制和機制的保障。公權力腐敗滋生的根源主要在于掌握權力的人濫用權力，因此，防止腐敗就一定要讓公權力的行使、運作有一套無法暗箱操作，能充分體現公平、公正、科學的運作體系。為此，我們要進一步完善民主決策、科學決策的決策機制；進一步完善出事有人管、管事有人評、評事有人斷的問責機制；進一步完善黨與政、上下級的分工、協作，集中與分權的工作機制。這些涉及權力運作機制的進一步完善，就使得腐敗分子無法鉆權力使用的空子，權錢交易等腐敗行為就會因失去交易的機會而自然泯滅，從而保障了腐敗不易產生。

“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，是一個環環相扣、互相補充的反對腐敗的制度系統，其核心內容就是建立起一套科學的運作、行使權力的體制和機制，其目的就是用制度來約束權力，使得反腐工作常態化、反腐過程制度化、反腐結果理想化。

（作者：北京大學馬克思主義學院教授、博士生導師）

責任編輯：杜梅萍