發揮好提案提議制的重要作用

切實發揮黨代會代表的作用，是發展黨內民主、保障和實現黨員主體地位的重要內容。黨的十八大報告提出，“完善黨的代表大會制度，提高工人、農民代表比例……實行黨代會代表提案制”。這就進一步明確了推進黨內民主的現實渠道。就實踐而言，在黨代會會議期間實行黨代表提案制，在黨代會閉會期間實行黨代表提議制，必將成為基層黨代表發揮作用的現實主渠道。

對于發展黨內民主的現實意義

黨內民主是黨的生命，黨的十八大報告再次重申這一思想。發展黨內民主，必須不斷拓展黨內民主渠道。從近些年各地的實踐探索看，實行黨代表提案制，即黨代會代表就黨的建議以及經濟社會發展等重大問題，向代表大會提出屬于同級黨代表大會權職范圍內的提案。黨代表以提案制為核心和渠道，參與黨內重大事務，反映黨員群眾的訴求和呼聲，是黨內民主建設的有益嘗試，對于發展黨內民主具有重要的現實意義。

黨代表參與黨內生活的途徑更加制度化規范化。黨代會代表在大會期間，可以就對黨的大政方針等以制度化的方式提出意見、建議，有助于提高黨代表的代表責任意識和主動參與意識，提升黨代表在黨內重大事務中的參與地位，使黨代表更加注重聯系、收集和反映廣大黨員群眾的要求和呼聲。有專家評論說，“提案制將是黨代會代表履職行權最廣泛、最直接、最有效的工具之一，將激勵代表們更加認真履職，更加深入基層調研，充分反映黨員群眾利益訴求，從而提升黨的建設的科學化水平。”

提案制以團組活動為單位，使黨代表發揮作用指向更明確。目前黨代表出席黨代會，主要是審議有關文件、選舉產生各級黨委委員。不可否認，其中黨代表發揮著無可替代的作用。但是，畢竟這種大會上更多發揮的是黨代表集體的作用，黨代表個體作用并不突出。實行提案制，黨代表可以聯名或以代表團為單位在會議期間向大會提出屬于同級黨代表大會職權范圍內的提案，這就突出了黨代表發揮作用的微觀方向，指明了黨代表發揮作用的指向性，有利于更好地調動黨代表的主動自覺性和代表責任意識。

提案制使問題更聚焦，黨代表更能發揮全方位的職能。提案制的突出特點是一案一提，提案內容包含黨代表的各項權利。這就使黨代表發揮作用的范圍從一般性的審議文件、選舉投票等延伸到參與黨內重大事務討論、對黨委監督、對干部任用等重要問題。提案制使黨代表可以就關注的問題進行深入調研和論證，使代表關注的問題更聚焦，不但有利于問題的解決督辦，也有利于增強黨代表的影響力。

更貼近基層群眾，拓展了黨的代表大會功能。提案制促進黨代表提前關心、關注廣大黨員群眾反映的事務和要求，更加關心廣大黨員群眾的呼聲，使黨代表自覺主動地貼近群眾，提出精彩提案。這就使黨代表發揮作用前移，使黨代表大會功能得到拓展。通過黨代表提案制，能夠保證各級黨委的重大路線方針政策的制定、實施和黨員群眾建立一種良性的溝通渠道，保證路線方針政策的正確性和可行性。

可行性及目前存在的問題

工作生活在社會各個領域的廣大基層黨代表，是與黨員群眾聯系最廣泛、傾聽黨員呼聲最方便、代表黨員群眾行使權利最直接的群體。在基層實行黨代表提案提議制，有著現實的可行性。

黨的十六大以來，各地積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式，試行黨的代表大會任期制，一些縣（市）試點進行黨代表大會常任制，其中，黨代會代表提案提議制已經比較成熟。據統計，黨的十七大以來，全國有7個省、175個市州、1436個縣市區建立了代表提案制度，共收到省黨代表提案493件、市黨代表提案6391件、縣黨代表提案6.07萬件。全國有365個市州、2684個縣市探索建立了代表提案和提議等黨代會常任制和黨代表任期制工作配套制度。在2012年省級黨委換屆中，中組部對31個省區市建立代表提案工作預案提出了明確要求。十七大以來各地在黨代會閉會期間，代表以個人或聯名的方式，就同級黨委職權范圍內的有關問題采取書面形式向同級黨委提出提議，共收到省黨代表提議3265件、市黨代表提議9.43萬件，縣黨代表提議近70萬件，90%以上提議得到同級黨委落實。這樣的氛圍和落實效果，有利于黨代表提高代表意識，重視肩負的責任，提高代表榮譽感。同時，制度方面的準備已經比較成熟，各級黨代表也對提案提議有了比較好的訓練，推進這項制度已經具備現實可行性。

盡管如此，目前實行基層黨代表提案提議制還存在著一些問題，需要我們加以重視。

部分黨組織和領導干部不重視，使得黨代表提案提議制度流于形式。有的黨組織和領導干部對這個問題的認識不到位，雖然制定了相關制度，但對如何保障和落實黨代表提案提議制重視不夠、思考不多、研究不深、支持不力；有的對所屬單位沒有明確工作要求、任務和目標，制度規定不明確、不具體、不規范，缺乏針對性和可操作性；有的對推動黨代表提案提議工作的方式方法未進行積極探索，不能充分調動黨代表參與提案提議的熱情；還有些沒有足夠的機構人員和經費保障，這些原因造成制度執行不到位或流于形式。

提案提議涉及的內容不均衡，未能體現黨代表履職重點。從提議提案的內容、數量來看，行政內容議案多，黨建內容議案少；涉及本部門、本單位、本村利益的議案多，涉及全局利益的議案少。黨代表的提案提議，如何更多體現黨建的特色，避免黨代表與人大代表在提案提議內容上重復、履職范圍交叉等，這些都需要在制度規定中加以明確、細化，在實踐中加以引導、規范。

部分提案提議質量不高，黨代表自身素質和履職能力有待加強。基層黨代表的綜合能力素質參差不齊，有的文化水平和理論素養不高，對黨的路線、方針、政策理解不深，調研分析、參政議事、文字表達能力較弱；有的黨代表責任意識不強，對提案提議工作缺乏積極性和主動性，這些都直接影響提案提議的質量。據一項調查顯示，50.53%的被調查對象認為，“代表的能力素質”是影響基層一線黨代會代表發揮作用的因素；在基層一線黨代會代表發揮作用不力的原因中，近1/3的被調查對象選擇“基層代表參政議事能力不足”。

黨代表提案提議工作的環境氛圍沒有形成。一方面黨代表任期制實行時間不長，很多黨員群眾對有關內容不太了解，不知道黨代表還有提案提議這項工作職責。另一方面部分黨組織和領導干部更注重對黨代表聯系群眾制度、學習培訓制度、調研考察制度的實行，對提案提議制關注較少，宣傳、引導不夠。另外，基層黨代表作為個體、靠個人影響力發揮的作用多，作為群體發揮作用的氛圍還沒有形成，造成群體影響力缺失。而提案提議制恰恰需要黨代表作為一個群體發揮作用。

實行基層黨代表提案提議制的思考與建議

可以預見，實行基層黨代表提案提議制必將成為進一步發展黨內民主的重要推進機制。實行黨代表提案制，應抓緊做好以下幾方面工作。

強化各級黨委對黨代表提案提議工作的認識，盡快健全各級黨代表工作機構。要認真總結試點黨委實行提案提議制的經驗，盡快出臺相關法規，進一步明確細化各級黨代會代表的職責權利義務，鼓勵各級黨委針對不同黨代表的群體特點，結合工作實際，對黨代會代表的職責權利進一步細化。要進一步理順保障黨代表開展工作的機制，盡快成立各級黨代表聯絡室，不斷健全工作機構職能，落實工作機構和人員，保障工作經費，發揮好組織機構的積極作用。

抓緊完善黨代表提案提議制的制度機制。特別要注意黨代表提案提議制度的閉環運行問題，主要是成立提案收集整理機構——提案審核機構——提案督辦機構——提案反饋機構等，初步形成相對封閉的運行模式，形成有效運轉、相互銜接的制度體系。要完善代表提案制的相關保障制度，通過明確細化黨代表列席黨內重要會議制度、黨內情況通報和情況反映制度、黨代表參與聽證制度等，增強黨代表了解參與黨內重大事項的能力，強化黨代表的監督意識和權利意識。要完善黨代表聯系群眾制度，總結黨代表聯系基層黨員群眾的好做法，注意把握聯系黨員群眾的時效性和長效性，把聯系黨員群眾的時間節點和日常工作相結合，逐步形成長效機制。要注意與代表自身所在地區、系統、行業的實際相結合，根據不同的工作特點和目標要求細化和拓展提案提議相關制度，特別是規范提案提議的內容、格式，明確規定提案提議提出和受理的要求、提案提議的辦理程序等。要借鑒人大、政協在相關制度方面的經驗和做法，暢通黨代表參與黨內事務、建言獻策的渠道。要鼓勵運用現代技術手段方便基層代表實行提案提議制，如借助網絡、手機等新媒體助力代表收集提案提議等。

加強黨代表培訓，提升能力素質。黨代表的能力素質直接決定著提案提議的質量水平。必須把提高黨代表能力素質作為發展黨內民主的基礎性工作抓牢抓實。要嚴把黨代表的“入口關”，擴大基層黨代表直選范圍和差額選舉比例，建立候選人與選舉人見面制度，增進選舉人對候選人的了解，完善黨代表向基層黨員群眾述職制度，著力在代表的選優選強上下功夫。要優化黨代表結構，注意培養、發現和選出基層優秀黨員代表中那些履職意愿、履職能力，參政意愿和參政能力強的人。增加基層一線和專業代表比重，著力在結構上、增強代表廣泛性上下功夫。逐步減少黨代表與人大代表、政協委員兼職交叉重疊比例，讓黨代表有更多的時間和精力投入到履職工作中。同時，還要針對黨代表特別是一些基層一線黨代表的特點加強培訓教育的力度，使黨代表在思想、能力、作風等方面適應履行職責、發揮作用的需要，更適應提案提議制的要求。

營造基層黨代表提案提議的良好氛圍。我們發現，基層黨代表發揮個體作用相對是比較好的，而發揮基層黨代表的群體作用還沒有形成好的氛圍。為此，要加大宣傳力度，向廣大黨員和群眾廣泛宣傳黨代表的權利和義務等知識，提高他們對黨代表職能作用的認知、理解，營造積極支持黨代表活動、參與黨內民主建設的良好氛圍。要加強對基層黨代表的監督和激勵，通過基層黨代表向黨員進行年度述職，對基層黨代表進行民主評議和民主測評，制作基層黨代表公示牌公示黨代表信息及職責，加強對基層一線黨代表工作的考核與管理。建立基層黨代表退出和增補機制，開展黨組織對黨代表的工作評價，對黨代表和代表團作用發揮情況進行量化考評，對發揮作用明顯的優秀基層黨代表進行表彰獎勵，進一步激發基層一線黨代表的榮譽感和責任感。

（作者：北京市黨的建設研究會課題組。課題組成員：章建偉、楊建新、端木婕、王建軍、羅軍、陳琳）

責任編輯：魏曄玲