違法建設(shè)治理路徑探析

周霆鈞

今年3月，北京市召開生態(tài)文明和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)動員大會，提出在全市開展嚴(yán)厲打擊違法用地、違法建設(shè)專項(xiàng)行動。違法建設(shè)歷來是城市管理工作的重點(diǎn)，也是工作的難點(diǎn)。作為城市管理的相關(guān)部門，城管大隊(duì)如何從“消防員”變成“預(yù)警員”，在拆除現(xiàn)有違法建設(shè)的同時，做好遏制新增違法建設(shè)工作，把好源頭關(guān)，走出“屢建屢拆、屢拆屢建”的怪圈，最大限度減少成本、降低損失，是擺在當(dāng)前的一個重要課題。

違法建設(shè)之危害

從政策法規(guī)上說，違法建設(shè)違反的是《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)條款，違反的是《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》等。

從地區(qū)發(fā)展上說，違法建設(shè)會在一定程度上阻礙發(fā)展。它不僅增加了拆遷量、貽誤工期，而且增加了拆遷成本，阻礙重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)。同時，違法建設(shè)還因?yàn)槿狈茖W(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，從而破壞投資環(huán)境。

從公平正義上說，違法建設(shè)者多以牟取私利為目的，形成非法房屋租賃市場，投機(jī)獲利，既擾亂了正常經(jīng)濟(jì)秩序，也破壞了公平正義。

從資源利用上說，違法建設(shè)“屢建屢拆、屢拆屢建”，浪費(fèi)了大量的人力、財(cái)力、物力，也增加了相當(dāng)?shù)男姓杀尽６蛇`建引發(fā)的糾紛、信訪案件，更牽扯相關(guān)部門、干部的時間和精力，干擾了正常工作。

從環(huán)境安全治安隱患上說，違法建設(shè)多為出租房屋、低小散劣企業(yè)，容易形成流動人口之間的相互循環(huán)。這些地方有的成為制贓、制假的黑窩點(diǎn)，有的存有大量消防、燃?xì)狻⒂秒姟⒑趷簞萘Φ劝踩椭伟搽[患。當(dāng)然，它也使環(huán)境臟、亂、差。

違法建設(shè)屢禁不止之成因

要做好違法建設(shè)拆除工作，前提條件是準(zhǔn)確把握違法建設(shè)形成的原因。

在內(nèi)因上，違法建設(shè)存在的原因是違建者“想建”。為什么“想建”？因?yàn)槔骝?qū)動。縱觀各類違法建設(shè)，它們除了用于出租、經(jīng)營等用途外，還有一個關(guān)鍵性因素，就是撈取拆遷補(bǔ)償款。因?yàn)樵诓疬w過程中，出于保護(hù)農(nóng)民利益和加快拆遷進(jìn)度的需要，拆遷單位大多采取折中態(tài)度，給違法建設(shè)一定補(bǔ)償。如此日復(fù)一日，“違建者獲益、未違建者吃虧”的不正常局面得以形成。由此可見，不管是出租、經(jīng)營還是為了撈取拆遷補(bǔ)償款，違法建設(shè)的內(nèi)在動因都是利益。

在外因上，客觀環(huán)境具備了“能建”條件。一方面，違法建設(shè)建筑材料相對簡單，工期較短，再加上違建者與巡查員打“時間差”、“游擊戰(zhàn)”，很容易借此搞違建。另一方面，水、電、建筑材料等管理不到位，難以有效遏制違法建設(shè)。而拆違后續(xù)管理的不到位，未及時對拆除后的空地進(jìn)行綠化、美化、凈化、硬化，及時鞏固拆違成果，則一定程度讓違建者有空子可鉆。

從體制機(jī)制上看，行為人“敢建”。具體而言，一是基層組織監(jiān)管不到位。因?yàn)橛械倪`建主體是村集體，有的是社會“黑勢力”，有的是村辦或村域企業(yè)。出于地方保護(hù)主義，村里不僅不查，反而袒護(hù)。二是查處不力引發(fā)違建。不少違法建設(shè)查而不處，引發(fā)群體效仿，形成法不責(zé)眾的局面。三是違法成本低、不怕拆。違法建設(shè)大多對外出租，每月有千元左右的收入，且建設(shè)材料費(fèi)用較低，即使被拆除，成本也不高。

治理違法建設(shè)之對策

治理違法建設(shè)，要著眼于“只能減少、不能增加”的工作目標(biāo)，在鞏固成果基礎(chǔ)上，固化常態(tài)拆違機(jī)制，加強(qiáng)長效管理，促進(jìn)拆違工作縱深發(fā)展。基于上述分析，筆者認(rèn)為，治理違建一定要對癥下藥，從以下三個方面著手：

第一，讓違建者“不想”違建。要達(dá)到這個效果，首先要從強(qiáng)化社會監(jiān)督上讓其“不想”違建。比如發(fā)動社會力量，采取有獎舉報、開通熱線、DV拍攝等方式，調(diào)動廣大群眾參與的積極性。再比如，將禁止違建納入《村規(guī)民約》，讓村民相互監(jiān)管。其次要從強(qiáng)化輿論監(jiān)督上讓其“不想”違建。各級政府和職能部門，應(yīng)發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用，大力宣傳城市規(guī)劃、土地管理等法規(guī)常識，提升村民守法意識，自覺約束違建行為。同時，追蹤熱點(diǎn)違建案件，剖析典型案例，曝光重點(diǎn)內(nèi)幕，形成強(qiáng)大輿論攻勢。

第二，讓違建者“不能”違建。在現(xiàn)狀條件上，有關(guān)部門要對已拆完違建的屬地單位，通過拍照、錄像存檔，評定為無違法建設(shè)單位；對已拆完違法建設(shè)的區(qū)域，做到拆除一處、清理一處、管理一片、綠化一片、教育一方，避免新生違法建設(shè)。同時，深入每家每戶，了解家庭人口、房屋面積、結(jié)構(gòu)朝向等，對建筑物拍照攝像，形成一戶一檔，掌握證據(jù)，打消違建者僥幸心理；對出現(xiàn)違建的鎮(zhèn)（街）、村（居）取消評優(yōu)評先資格。

在施工條件上，有關(guān)部門要加強(qiáng)對建材市場的管理，個人采購建筑材料須出具屬地單位和規(guī)劃、國土等部門相關(guān)建設(shè)手續(xù)，否則一律不予出售，從建筑材料市場供應(yīng)源頭上杜絕新生違法建設(shè)，限制施工條件。一旦發(fā)現(xiàn)違建，立即斷水、斷電、斷氣，審查施工資質(zhì)，對參與違法建設(shè)施工單位，交相關(guān)單位處理。

在用地條件上嚴(yán)格鎮(zhèn)村合同管理。一方面，嚴(yán)格落實(shí)各鎮(zhèn)收回各村土地租賃權(quán)利，村兩委班子不能擅自簽訂合同。對可能引發(fā)違建的合同及時上報鎮(zhèn)政府，由鎮(zhèn)政府協(xié)助變更、處理；對新簽訂合同，上報鎮(zhèn)政府審核、把關(guān)、備案，防止因簽訂合同引發(fā)新的違法建設(shè)。另一方面，嚴(yán)格落實(shí)用地權(quán)限從村級上移到鎮(zhèn)政府。嚴(yán)格審批程序，涉及土地、建設(shè)等方面的，嚴(yán)格把關(guān)，杜絕村兩委亂批地現(xiàn)象。

在監(jiān)管條件上強(qiáng)化責(zé)任考核，將違法建設(shè)內(nèi)容列入精神文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、組織建設(shè)等綜合考核，與組織人事部門考察任用相結(jié)合。有關(guān)部門不妨將違法建設(shè)治理情況列入年度考核，對基本農(nóng)田中新出現(xiàn)違法建設(shè)的鎮(zhèn)、村，年度考核時實(shí)行“一票否決”。同時，嚴(yán)格責(zé)任追究。村兩委班子作為違建第一責(zé)任人，凡擅自簽訂合同引發(fā)違建的，由紀(jì)委和監(jiān)察局追究責(zé)任，通報批評；鎮(zhèn)政府作為屬地主管部門，凡新出現(xiàn)的違建，限期不上報的，予以通報；對掛賬違法建設(shè)，限期不組織拆除的，主管領(lǐng)導(dǎo)又不能說明原因的，由監(jiān)察部門依法追究責(zé)任。

第三，讓違建者“不敢”違建。于此，一種辦法是增加違法建設(shè)成本，讓其“不敢”違建。政府部門可以考慮出臺專門的管理辦法，規(guī)定凡由違法建設(shè)造成的損失，由違建者“買單”，并采取多種形式宣傳，讓違建者“不敢”違建。另一種辦法是強(qiáng)化“先拆違后拆遷”，讓其“不敢”違建。對即將拆遷的村，有關(guān)單位要始終堅(jiān)持“先拆違后拆遷”。在村莊拆遷前，先行引入違法建設(shè)的認(rèn)定程序，提前對村莊原貌錄像存檔，加快認(rèn)定新生違法建設(shè)。同時，嚴(yán)格執(zhí)行拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對違法建設(shè)堅(jiān)決不予補(bǔ)償，從源頭減少新生違法建設(shè)。

（作者單位：順義區(qū)城管監(jiān)察大隊(duì)）

責(zé)任編輯：葉再春