論小微企業民間融資的法律規制

彭進

摘要：當前，我國民間融資活躍，已經成為小微企業融資的新渠道，然而，小微企業民間融資在法律規制上還存在基準規范缺位，監管效力不足的缺陷，直接影響到小微企業的生存發展。因此，應當確立民間融資的合法地位，制定《小微企業法》和《民間融資管理條例》，引導民間資本進入小微金融組織，完善監管立法，明確監管主體，建立民間融資監測體系，完善社會征信制度，從法律層面為小微企業民間融資提供切實保障。

關鍵詞：小微企業；民間融資；法律規制；監管

中圖分類號：F922.28 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）15-0104-02

近年來，小微企業在我國經濟社會發展中發揮著越來越重要的作用，然而，融資難、融資成本高已成為困擾其發展的一個重要瓶頸。而包括湖南在內的很多地區，民間資本充裕、活躍，為小微企業發展開辟了融資新渠道。但當前我國立法對于民間融資的保護、規范和引導等問題上還存在諸多缺陷，直接影響到小微企業的生存狀況，完善法律規制，已成為促進小微企業發展中亟待解決的問題。

一、小微企業民間融資情況概述

近年來，我國居民可支配收入快速增長，民間資本日趨活躍，小微企業旺盛的資金需求與民間資本的大量閑置，自然契合成小微企業對于民間融資的依賴。

本文所研究的小微企業民間融資，可以界定如下：是指來源于民間個人或企業而非正規金融市場的，在沒有法律明確對其監管而內生于經濟發展需要，旨在滿足小微企業發展需求的合法的資金籌借活動。這種資金籌借活動是由于當前金融法律制度改革明顯滯后于經濟發展要求，在市場交易過程中內生的制度變遷，是符合經濟規律的市場行為，與非法融資有著本質性的區別。

以湖南為例，據了解，2011年年末，湖南全省民間融資規模平均約1572億元，接近全國平均系數，由于正規金融機構無法提供符合小微企業“快速、小額、信用”特色特點的融資需求，因此被迫轉向利息較高的民間融資。根統計分析，民間融資分布情況為：親戚朋友45.2%、投資（咨詢）公司12.7%、私人錢莊占比25.6%、典當行2.9%、商會4.8%、小額貸款公司3.6%、擔保公司等4.2%。其用途也較為集中，其中，企業借款用在生產經營的占比69.56%，主要是彌補流動資金不足，用于投資的占比30.47%。

從以上數據來看，民間融資在緩解小微企業融資難方面發揮了重要作用，是對正規金融的有益補充，但是，也存在融資機構良莠不齊，容易引發金融風險等問題。而相關法律規制的缺陷，是導致這些問題存在的根本誘因。因此，分析現行有關小微企業民間融資法律制度的不足，進而有針對性地進行法律制度的建構，是解決問題的當務之急。

二、小微企業民間融資的法律制度現狀及評述

縱觀我國有關小微企業民間融資的立法現狀，并沒有專門立法對其進行規范和引導，現有的有關內容散見于各個層級的規范性文件中，內容龐雜，且數量繁多，存在諸多問題：

（一）基準規范缺位，相關法律分散凌亂

從規范的層級而言，目前，在法律一級，我國尚未存在針對民間融資，以及小微企業的專門立法。長期以來，民間融資一直處于“盲目和無序”的狀態，既得不到有效保護，也無規程可循。作為當前針對民間融資管理的相關主要法律，《刑法》并未對非法吸收公眾存款行為的范圍作出區分，《民法通則》、《合同法》也僅就自然人之間的民間借貸問題作簡單規定，民間融資與非法融資的法律界限不清。而金融法領域的主要法律也均未涉及諸如民間融資如何審批、審批標準，以及對非法集資認定等方面的內容；另一方面，小微企業本身所面臨的法律環境也不容樂觀，《中小企業促進法》頒布已有十余年，變化不大，已經有些滯后，并且，其法律條文過于原則性，細化程度不高，缺乏制裁規定，規范本身的權利義務不清晰，對中小企業劃分不明，而其他相關的市場主體法律制度，如《個人獨資企業法》、《公司法》等，也缺乏針對性，上述立法對于剛起步的小微企業而言，扶持效果并不明顯。

近年來，國務院及其各部委也陸續頒發了一系列相關行政法規和部門規章，整體而言，這些文件具有·定政策性和時效性，但穩定性不足、缺乏配套細則、存在著內容籠統、可操作性不強、銜接不足等弊端，如《國務院關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》中提出要適當放寬民間資本參股設立小金融機構的條件，提出符合條件的小額貸款公司可依據有關規定改制為村鎮銀行，那么“放寬”的標準是什么？“符合條件”具體指那些條件，這些都有待進一步明確。

（二）監管效力不足，制度設計存在偏差

首先，實踐中，民間融資主體實施民間融資行為絕大多數都未經有關機構批準，而我國當前立法主要以是否“經有權機關批準”作為界定非法融資的標準，處理辦法也以取締為主，這種“管制”而非“引導”的色彩，使得民間融資極易被披上非法的外衣。

其次，由于民間融資至今沒有合法的法律地位，與金融監管相關的一系列法律并未對民間融資業務的監管職權予以細化，所以依然存在監管主體缺位的問題。目前，除了經前置審批的小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行有明確的監管機構與監管制度外，其他如投資公司、民間資本投融資服務中心、民間借貸中介網站等從事民間融資的中介機構及其他民間融資方式均未有專門的監管部門與規范性的管理辦法，上述機構從設立到業務辦理均只需在工商行政部門注冊即可，處于無人監管的真空地帶，風險較高。

最后，缺乏風險性監管。由于征信平臺和引導平臺的缺失，加之監管手段和技術的落后，不能深入民間資本市場，調查分析民間資金的流動方向和運行態勢，難以獲取小微企業民間融資的真實活動情況和準確的數據資料，并且各部門之間的聯動監管機制尚未形成，容易造成民間融資流動無序。

三、完善小微企業民間融資法律規制的建議

（一）確立民間融資合法化，引導民間資本進入小微金融組織

從法律規范的體系化而言，在民間融資的立法完善中，首要的工作是制定《民間融資管理條例》，明確其作為基準法的功能屬性、行政法規的層級屬性、客觀規則的性質定位，待條件成熟時，再出臺專門的單行立法。在條例中，一方面，要對民間融資的法律概念、民間金融主體的法律地位、資金投向、準入機制和退出機制、融資方式、利率管理、風險糾紛的處理及收益的稅收調節等方面進行明確規定，保護正當的民間融資行為。另一方面，應對非法吸收公眾存款、非法集資等非法民間融資予以明確界定，重點打擊上述違法金融活動，取締非法地下錢莊，懲治高利貸，為發揮民間融資的積極作用創造良好環境和條件。而各省，可以根據本行政區域民間金融的特點，先行制定或調整有關政策法規，讓民間融資有法可依，例如以地方性法規的形式出臺具備可操作性的民間融資指導意見，為民間融資發展構筑一個合法的活動平臺。

其次，要鼓勵和引導民間資本進入實體經濟，允許民間資本進入或者獨創真正面向小微企業的小微金融組織。有序發展村鎮銀行、貸款公司等機構，取消銀行作為村鎮銀行主發起人條件的限制，在堅持“只貸不存”的前提下，適當放松其他制度限制參數，讓在實際經營中表現優秀的小額貸款公司晉級為村鎮銀行，可在股東自愿的基礎上，按照《村鎮銀行組建審批指引》和《村鎮銀行管理暫行規定》的規定將其規定規范改造為村鎮銀行。

最后，應盡快制定《小微金融機構促進法》以促進小微金融機構的發展，促使小微金融組織與小微企業建立長期、密切的合作聯系，通過其提供的優質服務，為小微企業提供更廣闊的融資渠道。如此既能有效利用民間閑置資金，又促進了市場競爭，完善了金融組織的市場組成。同時，盡快出臺與《國務院關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》配套的細則，及《小微企業法》等多種扶持微型企業的法律法規，力促小微企業發展的長期化和法制化。

（二）完善監管機制，加強風險性監管

完善小微企業民間融資的法律監管，探索各種可行的監管措施。主要包括以下幾個方面：

首先，完善監管立法，確立從中央到地方的系統而完善的監管體系。我國當務之急，是要在中央一級確立央行和銀監會對于民間融資監管的主體地位，同時加快修改《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》，使其監管職能與現有民間融資活動接軌，尤其應當明確對社會集資如何審批、審批標準以及對非法集資認定的依據等問題。

第二，探索充實基層監管力量，分類管理民間融資機構。由于民間融資的區域性、地方化色彩非常強，不同地區的民間融資在資金供求、借貸鏈條、經濟基礎甚至發展模式等方面都呈現著各自的特點，這種區域性差別決定了中央層面的統一監管難度較大，因此，在地方政府在地方金融監管及風險處置上有著不可推卸的責任，對于民間融資發展較為活躍的省份，可以考慮建立地方政府金融監管服務中心。同時，由于現階段民間融資的創新形式層出不窮，因此，對于監管主體尚未明確的民間融資機構，應進行統一監督管理，避免監管權責不明，多頭管理的情況，并且要分類管理，有針對性地制定監管措施，對于從事融資中介服務的投資公司、私募股權投資基金、民間資本投融資服務中心、民間借貸中介網站等機構，應改變僅由工商部門登記即可經營的模式，參照小額貸款公司的做法，前置審批，動態監管，鼓勵其規范發展。而對于商會、標會等，也應納入監管，進行規范，重點預防非法集資和放貸行為。

第三，建立民間融資監測機制，及時掌握和監測民間融資運行情況。監管部門應建立民間融資信息采集機制，定期收集有關數據，重點監測民間融資規模、財務制度、資金流向、市場利率、信用程度、風險狀況等。監測方式可以考慮互聯網、自助式電話報告、傳真等自由申報方式，同時也有必要設立派出機構或者信息檢測中心，負責進行調研和信息報告的編制，供政府決策部門參考，同時應以簡報的形式定期通過網站或相關的新聞媒體向社會公布信息監測的結果，對高危民間融資行為和風險聚集點及時發出紅色預警。

第四，建立和完善社會征信制度，構建資金風險預防體系。當前，應由央行或發改委牽頭，由各金融機構參與，并聯合多部門組成征信體系，建立包括法人、合伙企業、個體工商戶、自然人等在內的信用數據庫，隨時向信用信息使用人依法提供專業服務。

應當說，破解小微企業融資難是一個系統工程，需要發揮各方合力，內部需要小微企業科學發展、自身強健，外部則需要加強立法和政策指引，完善相關服務建設。我們可以預期，借助民間融資破除小微企業發展面臨的堅冰，將會有力推動小微企業的發展和經濟的繁榮。