西南地區(qū)水庫移民長期補償安置考察

張后

摘要：以云南、廣西和貴州三省水庫移民安置長期補償機制的實踐為例，綜合介紹了長期補償機制在三省的源起、發(fā)展歷程、主要模式、相關(guān)特點及影響，概括了長期補償機制的主要實踐特征。

關(guān)鍵詞：水庫移民；長期補償；移民安置

中圖分類號：F126 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）15-0212-02

一、長期補償機制的源起

西南地區(qū)水利水電工程眾多，移民集中，而人多地少的矛盾突出，使傳統(tǒng)靜態(tài)的一次性補償安置工作受到嚴(yán)峻考驗。從環(huán)境資源來看，西南地區(qū)山地眾多，階梯形氣候明顯，“以土為本”的傳統(tǒng)安置方式難使移民獲得原有耕地的數(shù)量和質(zhì)量，恢復(fù)原有生產(chǎn)生活水平難度大，主要表現(xiàn)如下：

（一）人均耕地少，移民有土安置難。水利水電工程移民大部分為農(nóng)村移民，庫區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，因而維護(hù)移民長遠(yuǎn)生計最現(xiàn)實、最可靠的保障是土地。而西南地區(qū)，如云南、貴州、廣西三省耕地少且支離破碎，土地資源的承載能力十分有限。與此同時，加上多年來受退耕還林、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、自然災(zāi)害損毀等影響，耕地逐年減少，適宜開墾的后備土地資源匱乏，要調(diào)劑大量的土地安置移民越來越難。

（二）自然資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)難。一方面，西南庫區(qū)水熱條件和土壤條件非常適宜植物生長，而水庫淹沒后，淹沒線上剩余的耕地、林地、草地等，仍然是移民的資產(chǎn)，按照現(xiàn)行的水庫移民政策，不能給予補償，但移民遠(yuǎn)遷后又無法管理和耕種，損失巨大，不利于自然資源的有效利用和開發(fā)。另一方面，伴隨著自然資源的豐富，工程建設(shè)地區(qū)生態(tài)環(huán)境也非常脆弱，生態(tài)保護(hù)的義務(wù)進(jìn)一步加劇了耕地和水資源的矛盾。

（三）移民自我發(fā)展能力弱，維護(hù)和諧穩(wěn)定難。因水庫移民引發(fā)信訪事件和群體性事件時有發(fā)生，雖然都在可控范圍內(nèi)，但隱含的社會矛盾很深。由于涉及眾多人的直接利益，往往參與上訪的人數(shù)多，對抗性強，處置難度大，集體上訪一旦形成，極易釀成群體性事件，不但直接影響工程的施工，而且對庫區(qū)和移民安置區(qū)社會穩(wěn)定帶來沖擊。從表面看，這些事件大多數(shù)反映的是對補償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，但更深層次的原因是，移民離開原有的土地和生產(chǎn)生活環(huán)境后，思想認(rèn)識和現(xiàn)實能力不適應(yīng)，發(fā)展緩慢，對征地補償和搬遷安置造成的利益調(diào)整不滿意。由水庫移民引發(fā)的一系列矛盾已成為制約水利水電開發(fā)的突出因素。

（四）移民資金管理能力差，長遠(yuǎn)生計保障難。水利水電工程大多處于深山峽谷，那里的生產(chǎn)力發(fā)展水平大都很低，居民的受教育程度也不高。他們長期生活在固定的環(huán)境中，對自身的發(fā)展已形成了固定的模式，環(huán)境的小幅度變化導(dǎo)致他們對未來生計缺乏長期的思考與打算。目前政策規(guī)定的補償方式一般采取的是“分錢到戶”的一次性補償，這種補償方式雖被征地移民普遍接受，在短期內(nèi)能為被征地移民帶來一定的生活保障，但移民的自我管理能力弱，補償費有限，如若資金一次性發(fā)放給移民很有可能導(dǎo)致他們在后續(xù)發(fā)展上缺乏生活的保障，難以為繼。

由于自然、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等條件的制約，傳統(tǒng)的移民安置方式已難以適應(yīng)水利水電工程建設(shè)及移民發(fā)展的要求。因此，為解決移民的長遠(yuǎn)生計，使移民既能保證基本的生產(chǎn)生活需要，又具備與安置區(qū)原住居民同步發(fā)展的基本條件，就必需探索移民安置的全新方式。

二、現(xiàn)行長期補償?shù)闹饕Ｊ?/p>

目前，西南三省長期補償機制的主要模式有如下五種：

1.租賃模式。租賃模式是涉淹農(nóng)戶以土地出租的方式在一定時期內(nèi)將土地交付給項目業(yè)主使用，定期獲取租金收益，租賃期滿后項目業(yè)主復(fù)墾農(nóng)田移交給出租農(nóng)戶，或與出租農(nóng)戶協(xié)商后續(xù)租。該模式中，項目業(yè)主與涉淹農(nóng)戶為土地承租與出租的關(guān)系，土地的所有權(quán)并不發(fā)生轉(zhuǎn)移，項目業(yè)主以逐年支付租金的方式取得一定年限內(nèi)的使用權(quán)。這種模式的代表是貴州省平松水電站。平松水電站位于貴州省寨蒿河中游，裝機6400千瓦，淹沒涉及榕江縣寨蒿鎮(zhèn)壽洞村的耕地70余畝，林地93畝。2004年經(jīng)項目業(yè)主與寨蒿鎮(zhèn)壽洞村委會及農(nóng)戶協(xié)商，最后由業(yè)主與壽洞村委會簽訂涉淹稻田租賃合同，每年把租金直接兌現(xiàn)給農(nóng)戶，租金為每年500公斤/畝干稻谷加100元人民幣（稻田養(yǎng)魚損失補助費），租賃年限為70年。

2.入股模式。入股模式是將入股分紅模式應(yīng)用到水庫移民補償中。移民將評估后承包地使用權(quán)或者將被征用土地的土地補償款和安置補助款，以資本金的方式投入到水電工程項目開發(fā)經(jīng)營中，根據(jù)所占股份比例分享水電工程經(jīng)營效益。主要選擇有長期穩(wěn)定收益的項目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與用地單位協(xié)商，以征地安置費用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價入股使被失地農(nóng)民收入有保障，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。目前入股模式進(jìn)行安置補償?shù)墓こ逃匈F州龍王潭水電站、廣東都坪水電站、四川槽漁灘水電站和福建東固水電站等地方小水電項目。

3.年產(chǎn)值補償模式。年產(chǎn)值模式以地方政府公布的耕地年產(chǎn)值為依據(jù)，以現(xiàn)金形式逐年支付給被征地農(nóng)戶，但年產(chǎn)值不得低于項目審批或核準(zhǔn)部門審定的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。在年產(chǎn)值補償模式下，項目業(yè)主與涉淹農(nóng)戶是土地征收（用）與被征收（用）的關(guān)系，使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，土地所有權(quán)也由農(nóng)民集體所有變更為國家所有，只是補償方式由一次性補償變?yōu)殚L期逐年補償，補償標(biāo)準(zhǔn)為地方政府公布的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值，或者項目業(yè)主、涉淹農(nóng)戶認(rèn)可并經(jīng)主管部門審定的年產(chǎn)值，一般3至5年調(diào)整一次。

4.實物補償模式。實物模式是以耕地主要農(nóng)產(chǎn)品為計量單位，畝產(chǎn)量經(jīng)項目業(yè)主、被征地農(nóng)戶認(rèn)可的并報主管部門審核后，按照對應(yīng)年份省級糧食或物價部門監(jiān)測的相關(guān)縣（區(qū)）市場交易的平均價格折現(xiàn)給移民，但價格不得低于國家同期的收購保護(hù)價格。在貴州省實踐中一般都是以谷物為計量單位折現(xiàn)。黔中水利樞紐工程征收耕地補償標(biāo)準(zhǔn)為：水田每年625公斤/畝中等秈稻谷，旱地每年428公斤/畝中等秈稻谷。按此標(biāo)準(zhǔn)2010年折現(xiàn)為水田1651.56元/畝、旱地1130.99元/畝，共兌現(xiàn)長期補償耕地面積3293.65畝，補償資金381.34萬元。

5.“實物補償+年產(chǎn)值補償”模式。“實物+年產(chǎn)值”補償模式是實物模式與年產(chǎn)值模式的混合，一般是根據(jù)水利水電工程項目的實際，一段時期選擇實物模式，而另一段時期選擇年產(chǎn)值模式。這種模式的代表是貴州沙沱水電站，2011年4月，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，其建設(shè)期實行年產(chǎn)值模式，補償標(biāo)準(zhǔn)為每年1247.5元/畝；運行期實行實物模式，并與新的統(tǒng)一年產(chǎn)值相銜接，不分水田、旱地，補償標(biāo)準(zhǔn)為每年625公斤/畝稻谷。

6.其它模式。除以上五種較為普遍的模式外，云南省怒江中下游地區(qū)水利水電工程的移民安置補償，按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以貨幣形式逐月兌付給移民，實行長期補償。長期補償標(biāo)準(zhǔn)隨當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整而調(diào)整。移民長期補償期限與電站運行期限相同。水電站運行終止時，通過整理恢復(fù)相應(yīng)土地后，交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給移民戶耕種使用，或為移民另辟生產(chǎn)就業(yè)門路。

三、長期補償?shù)闹饕攸c和影響

（一）主要特點

1.土地的物化性。長期補償是一種以價值形態(tài)的補償代替實物形態(tài)的土地補償對移民進(jìn)行生產(chǎn)安置的制度模式。其將征收農(nóng)民的土地使用權(quán)、承包權(quán)以及土地的保障功能物化為物質(zhì)利益獲取權(quán)，讓農(nóng)民帶著土地的權(quán)利參與水利水電開發(fā)，體現(xiàn)土地市場價值時空上的彈性，保障土地非農(nóng)化后農(nóng)民對土地級差收益的分享，通過農(nóng)民利益與水利水電工程運營效益的結(jié)合，讓農(nóng)民共享資源和工程建設(shè)成果。

2.補償?shù)膭討B(tài)性。長期補償實質(zhì)是一種以長期的動態(tài)補償代替一次性靜態(tài)補償?shù)恼鞯匮a償模式。一是補償期限呈動態(tài)的不確定性，長期補償從項目法人征收耕地開始到工程項目運行結(jié)束。二是補償標(biāo)準(zhǔn)呈動態(tài)的不確定性。其補償標(biāo)準(zhǔn)以審定的一次性補償標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，依據(jù)不同時期內(nèi)外部政策環(huán)境和土地利用水平、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的變化，對征地補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時調(diào)整。不同時期的補償標(biāo)準(zhǔn)既不一致，也不可預(yù)測。

3.對象的唯一性。水庫淹沒涉及移民的房屋、耕地、林地、園地等多方面的實物指標(biāo)，但長補的對象多半只限于耕地，其它實物指標(biāo)仍堅持按一次性補償處理。

4.責(zé)任的無限性。長期補償與水利水電工程共存亡，使項目法人的責(zé)任由過去的“一錘子買賣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴L期買賣”，責(zé)任由有限變?yōu)闊o限，促使項目法人全過程參與移民工作，加強了與移民和地方政府的聯(lián)系。

（二）長期補償實施產(chǎn)生的影響

1.對項目法人的影響。一是實行長期補償安置方式能免除移民前期補償投資的概算調(diào)整、節(jié)省淹征耕地的補償投資，極大減緩了項目業(yè)主的資金和工作壓力。從電站業(yè)主角度，若耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)不變，對業(yè)主是有利的。二是由于移民搬遷安置人口大幅度減少，移民搬遷安置工作可以提前完成，水電站可以提前下閘蓄水發(fā)電。如云南功果橋水電站、糯扎渡水電站實施逐年補償安置方式安置移民，分別提前一年、兩年下閘蓄水發(fā)電。

2.對政府和移民管理機構(gòu)的影響。對中央政府而言，長期補償安置一定程度上緩解了其在決策上的“兩難”矛盾。長期補償，將移民與工程項目的利益緊密結(jié)合起來，移民矛盾減少，水利水電開發(fā)加速，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。較好地解決了成本分擔(dān)問題，一定程度上緩解了“兩難”矛盾。對地方政府及其移民管理而言，一是在移民安置規(guī)劃階段，減少了移民對安置去向難以選擇而造成的工作壓力。二是減輕了移民外遷安置的工作難度，外遷安置的移民只需配置少量的土地資源，加快了移民安置工作進(jìn)度。

3.對移民群體的影響。實行長期補償安置后，移民不僅長遠(yuǎn)生計有了保障，并從土地的束縛中解脫出來，有了更多的時間和精力從事二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)自我發(fā)展能力和收入水平的提高。對于就地后靠安置的移民，可以充分利用剩余資源發(fā)展生產(chǎn)，恢復(fù)生活水平。不利影響是在現(xiàn)行規(guī)程規(guī)范條件下，無法對其進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件。對于外遷安置的移民，不用投入勞動生產(chǎn)，就可以獲得相對穩(wěn)定的基本經(jīng)濟(jì)收入，同時還增加外出務(wù)工的時間和機遇，增加了家庭經(jīng)濟(jì)收入。但是，長期補償也有不利影響的一面，主要是大多數(shù)移民自身素質(zhì)不高，“小富即安”的思想普遍，容易形成依賴思想。

4.對安置區(qū)居民的影響。實行長期補償安置不再擠占安置區(qū)居民的土地資源，一定程度上緩解了安置區(qū)居民對移民的排斥心理。但移民遷入后，由于資源的有限性，移民可能會在一定程度上擠占安置區(qū)居民的其它公共資源。

（責(zé)任編輯：王蘭爽）