論國有控股公司國資監管的改革與創新

呂潔

在十八大之后的經濟格局中，深化國有企業改革是難以回避的課題。2005年修訂的《公司法》為國有企業科學的公司治理結構提供了良好的制度設計與法律基礎。眾多國有企業進行了公司制改制，作為國家投資并控制的公司，國有獨資公司與國有控股公司均是兩類最重要的國有企業，在國有企業改革進程以及市場經濟體制的建立中均起到了重要作用。

一、國有控股公司治理的現狀與缺陷

我國國有企業的改革，是伴隨著所有制結構的調整而進行的。從企業角度看，從單純的只擁有經營權到享有全部法人財產權，再到十八大提出的“要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，推行公有制多種實現形式，深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制”，反映了國家深化經濟體制改革和國有企業改革的決心，培育更多的國有企業成為更有分量更有競爭力的市場力量，讓企業回歸市場，在市場的環境下更好的深化發展。而目前，我國不少國有控股公司依然存在一些深層次的矛盾和問題，亟待解決，具體表現為以下方面：

（一）有效的產權制度尚未完全建立

國家與企業的權利義務關系仍未完全理順，產權關系尚不清晰。在轉制過程中，債權人、出資人、國家、企業、職工的利益并未得到合理的協調與分配。在建立現代企業制度過程中，政府與企業的關系較大程度上停留在行政管理模式上。

“放權讓利”的模式雖然讓企業擴大了自主權，但這只是未觸及舊體制產權格局的小修小補，企業很大程度上仍然是政府的附庸。“利改稅”的嘗試使得國家試圖通過將國有企業上繳的利潤改為對企業征收所得稅的方式來實現國有企業分配關系的規范化，并通過行政法規的形式使其合法化的做法，并沒有厘清國家與企業之間真正的產權關系。雖然眾多國有企業進行了公司制改制，但企業內部缺乏協調機制和運轉有效的治理結構。因此，建立產權清晰、約束關系明確的公司治理結構，對于國有企業，尤其是國有控股公司，還有一段很長的路要走。

（二）科學的公司治理結構尚未完全形成

國有控股公司尚未真正建立起運轉有效、科學管理、協調制衡的公司治理結構，存在股東會或董事會“越權”的傾向。由于我國國有企業實行股份制改革時，剝離了大量的非經營性資產，以原有企業作為唯一發起人組建公司，因此在大多數公司中擁有著高度集中的股權。因此，原國有企業雖然股權比例沒有超過50%，但是在實質上已經擁有著絕對的控制權。

國有控股公司的董事會無法保障獨立性，無法真正表達公司的利益訴求，也侵害了廣大中小投資者的利益，與市場機制背道而馳。

（三）多頭監管現象導致監管效率低下

目前，對國有企業的監管存在多頭監管的問題，監管制度設計較為復雜，如國務院、各級政府國資委、董事會內部審計委員會、獨立董事、監事會或監事、財務總監、國家審計、社會審計等等機構，各種監督途徑看似設計周全，但實際操作上，往往存在多頭監管、監督職責不明晰、各監管機構監督職能混同、重疊、甚至導致最終監管存在漏洞和缺失，內外部監管機構協調存在障礙、多個監管機制和監管手段沖突，形成多頭監管反而無法有效監管的局面。近幾年發生的多起虛假財務報表、國有企業經營虧損、高管落馬的例子也是對我國目前多頭監管機制的質疑。

二、國有控股公司治理制度的完善

1、建立明晰的產權制度

政企不分是經濟體制改革以來一直致力于解決的問題，產權不明是造成政企不分的重要原因。20多年的國企改革進程中的癥結表明政府與企業的關系仍然沒有轉變到適合經濟體制的軌道上來。

尤其是十八大報告提出，要深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制。國務院國資委主任王勇也表示，“目前部分國有企業的確存在著粗放式管理等問題，亟待通過深化改革等方式解決。國有企業需要認識到，改革的方向是市場化。在這一點上，國有企業要向跨國公司學習，向私營企業學習，通過建立更好的市場機制，轉變國有企業發展方式，使國有企業能在國際競爭中輕裝前進，創造更多效益和利潤?！睂τ趪锌毓晒镜陌l展而言，堅定“市場化”的改革方向，明晰產權制度，是當下國有控股公司改革的重要前提。

2、重視股東權的行使

現代企業制度的建立，要求公司法人格獨立，在市場機制的指引下進行商品生產與商品交換，而其人格的獨立必須以財產的獨立為前提和基礎。在公司法中，股東一旦完成出資，進行了登記，該股東出資的所有權即為公司享有，股東只能以公司法規定的方式，通過股東大會等方式，在股東大會的權利范圍內支配或處置公司財產，通過股東身份行使好股東權。

具體表現在：（1）行使好股東表決權，直接參與國有控股公司的重大經營決策。上海證券交易所在2006年9月發布的《上市公司股東大會網絡投票實施細則》即為一種股東大會表決權機制的創新，對于完善國有控股股權結構是一個有益的嘗試。（2）行使好審議、質詢權，實現對企業經營的間接控制。《公司法》賦予了股東大會審議批準董事會、監事會或監事的報告、審議批準公司的年度財務預算方案、決算方案、公司利潤分配和彌補虧損方案等權利。尤其是公司利潤分配和彌補虧損方案對實現國有資產的監控，防止國有資產流失，起到重要的作用。（3）行使好查閱權，嚴格監督國有控股公司的財務風險?！豆痉ā焚x予了股東查閱權，股東有權查閱、復制公司章程、股東會會議記錄、董事會會議決議、監事會會議決議和財務會計報告和會計帳簿。（4）行使好人事任免權。國有出資人通過任免董事、監事等來實現國有控股公司的人事任免權。

3、平衡國有控股公司股東（大）會與董事會的權力

股東（大）會與董事會作為一個公司最重要的權力機構與執行機構，對于該公司的重大經營決策和公司長遠穩定健康的發展，均起到關鍵的作用。既要防止董事會成為股東（大）會的工具，又要充分發揮董事會在日常經營管理中的決策作用，就必須厘清股東（大）會與董事會之間的關系，平衡兩者的權力。股東（大）會作為公司的權力機構，在公司法資本多數決的原則下，擁有重大事項的決定權，如公司章程修訂、合并、分立、解散、變更公司形式、增資減資、利潤分配和彌補虧損等事項，必須由股東（大）會行使職權。而在日常經營管理層面，如經營計劃、投資方案、內部管理機構設置和管理制度的制定等事項上，則由董事會行使職權。

4、增強董事會的獨立性

建立完善的公司治理結構的一項重要任務是必須完善董事會的建設，尤其是增強董事會的獨立性。國資委在《國有獨資公司董事會建設的指導意見》中明確規定要選聘獨立董事。證監會、證券交易所也對國有上市公司提出了建立獨立董事的要求，并且作為硬性指標，獨立董事在董事會中必須占有三分之一以上的席位。這些規定和要求都是國資委、證監會等監管機構對增強國有控股公司董事會獨立性的有益嘗試，意在通過獨立董事這類獨立的、專業人士來監督國有上市公司的經營決策，朝全球先進的公司治理模式努力，創造具有世界競爭力的公司。

除了獨立董事制度外，還必須嚴格避免董事會與經理層的人員交叉和職能重疊，讓董事會真正起到監督經理層的作用，避免自己監督自己。2008年出臺的《企業國有資產法》對國有控股公司董事長與經理的職位兼任做了禁止的規定：“未經股東會、股東大會同意，國有資本控股公司的董事長不得兼任經理。”獨立的董事會是完善公司治理的重要保障。

（作者系深圳市明華智能技術有限公司）