海事行政處罰中行政相對人的認定

顏晨廣

摘 要：由于在水上經營活動中的參與人較多，海事行政相對人的認定具有復雜性和多樣性。本文依據相關法律、法規并結合目前國內海事行政執法現狀，分析船舶所有人、船舶經營人、船員的主體認定，進而以對物行政行為學說和法人擬制說等學說為基礎，對船舶本身作為行政相對人這一假設的合理性和可行性作研究和探討。

關鍵詞： 行政相對人 主體認定 對物行政行為 船舶擬人化 法律擬制

海事行政相對人是指海事行政主體依法行使行政執法權的作用對象，是海事行政行為的受領人。具體是指海事行政主體依據海事行政法律法規行使水上安全監管、船舶防污染、船員證書管理等職權時與之相對應的一方船員、船舶所有人或經營人等公民、法人與相關組織。由于在水上經營活動中的參與人較多，對于海事行政相對人的認定具有復雜性和多樣性，正確區分相對人和參與人是開展行政處罰活動程序正當性的前提與基礎。

船舶所有人與經營人主體身份認定

由于水上航行存在較高的專業性和風險性，船舶所有權與經營權往往是分離的。目前《內河交通安全管理條例》、《國際海運條例》等法規中將處罰對象表述為“船舶所有人或者經營人”，而實際中由于存在掛靠經營、個人承包等情況，導致所有人與經營人存在多重組合，兩者的責任劃分存在不確定性。

自主經營管理。交通運輸部2008年2號令規定 “自然人經營單船600總噸以下的內河普通貨船運輸應當辦理個體商戶登記”，其他船舶經營人則均要求設立法人。此兩種情況所有人與經營人為同一人或組織，自主經營下的主體身份認定并無太大爭議。

掛靠經營管理。掛靠經營在我國內河和沿海水運市場中比較常見，船舶所有人為實際經營人，但出于營運資質、貸款信用等因素掛靠于有營運資質的水運企業，所有人向掛靠公司支付管理費并以公司名義從事運營，該模式下經營人普遍存在“掛而不管”的情況而未實際參與營運。“二元說”觀點認為，在認定行政責任主體時需從“運行支配”和“運行盈利”兩方面來考量。筆者比較認同這一觀點，并進一步提出“目的說”，認為應當依據行政處罰的目的來決定處罰對象。既然行政處罰的目的是為了糾正違法行為來教育相對人自覺守法，不符合處罰目的而確定的處罰對象會造成處罰盲目性，以處罰目的來推導處罰對象符合行政法律邏輯，而海事行政處罰的目的是：保障和監督海事行政管理，維護水上交通秩序，防治船舶污染水域，從處罰目的看，無實際安全監管責任的掛靠公司不應當承擔行政責任。

承包經營管理。船舶所有人和登記經營人為公司，實際經營人為個人，其實質是一種內部承包經營的形式。承包經營相較于掛靠經營和光租經營有所不同，承包人與發包人的經營是捆綁式的，兩者同時具有“船舶支配人”和“利益享有人”的法律地位，應當共同對船舶營運附有監管維護的責任。

船長與船員擔負行政責任的必要性

船長和船員是船舶所有人或經營人的雇傭人員，雇傭關系下的被雇傭人按照雇主的要求實施的行為，所產生的行政法律責任應當由雇主承擔。然而，船長的責任與一般的雇傭人員有所區別，我國《船員條例》中船長的概念明確船長應當具備綜合性駕駛技能和航海經驗的最高指揮者，封閉環境下的最高命令者，水上安全最終責任人三重身份。由于水上航行的特殊性，雇傭人出于絕對的信任將整船交付于船長，而水上多變的情形允許船長“將在外軍令有所不受”，船長憑借技術和經驗所做的決定具有獨立性，所以船長在一定的條件下能夠成為行政處罰的對象。我國海上和內河《海事行政處罰規定》規定了對單位和個人實行類似于刑法的雙罰制，只處罰單位會降低船長的違法風險，不利于真正做到責任到人，不利于海事事故的預防。所以在海事行政處罰的相關法規制定中，對船長存在主觀過錯的行為可處以罰款、暫扣或吊銷適任證書等處罰。船員是“經過船員基本安全培訓，并經海事管理機構考試合格”的船上工作人員，對于船員的處罰的目的是以教育、警戒為主，所以對船員處罰主要以服務簿扣分的申誡罰為主，以財產處罰為輔。

船舶能否作為行政處罰對象

由于海事行政相對人的認定較為復雜，無形中加大了行政機關的舉證責任，不利于處罰決定的執行。目前國內部分地區海事部門將船舶作為行政處罰的對象，而相關法律、法規中雖無相關規定，但在條文中出現大量船舶擬人化的表述，例如“船舶、浮動設施遇險后未履行報告義務或者不積極施救的……”， “船舶首次申領船舶簽證簿……”，可見目前在我國是否能將船舶認定為行政相對人還很模糊。

《中華人民共和國行政處罰法》中規定的行政相對人包括公民、法人或者其他組織，而船舶作為一種物是否能成為行政處罰對象還存在爭議。船舶具有法律主體的部分特性，被認為是具有一定權利能力和行為能力的法律實體，例如我國《海商法》第一百九十一條規定了同一船舶所有人的船舶之間彼此相互賠償，賦予船舶請求權和承擔義務的能力。船舶擁有船名、船齡、國籍、船籍港等，具有人格性，所以英美法系國家將船舶擬人化，在海事訴訟法中稱扣押船舶為“逮捕船舶”，設立了對物訴訟的法律制度。對物訴訟起源于英國海事法，由于海事法律關系復雜，具有跨國性、流動性和不確定性的特點，對物訴訟起到財產保全的作用。雖然對物訴訟是一種程序法上的概念，但該制度的設立原因是基于船舶和水上交通的特性而制定的，在海事行政法中同樣存在這樣的問題，有必要探討對物行政行為在海事執法中的運用。

對物行政行為源于德國行政法中“對物的一般處分”的概念，承認了物能夠成為行政行為的受領人，我國臺灣地區行政法也引進了這一概念。德國行政法學者施托貝爾將對物行政行為界定為：作用于特定的物上，在與財產有關的行政處理行為中，間接作用于人的行政行為。對物行政行為直接將物視為行政行為的受領人，將其引入海事行政處罰中具有以下優點：

使行政處罰具有繼承性。行政處罰通常情形下不具有繼承性，一旦當事人死亡或者組織解散后，行政處罰會因為缺失相對人而終止調查或終結案件。但在個別海事案例中情況有所不同，由于當事人的死亡并不會改變船舶的物理屬性，船舶某些自身客觀缺陷不以人的死亡等因素而消滅，所以通過對船的處罰將責任繼承給船舶的接管人。例如，當船舶設備或船員配備不足時，主管機關有權禁止其離港，或令其停航、改航或停止作業等決定，這種處罰針對的是船舶本身，不以船長的死亡等事件而結案，行政責任繼續延伸至船舶繼承人或接管人。

簡化相對人認定的程序。高效原則是行政法的基本原則，通過以船為中心來鎖定行政受領人，避免了甄別當事人環節的資源浪費，從而提高了行政效率。例如行政部門對事故在逃船舶發出通緝令，以船名船號或船的物理結構特征作為“通緝人”正是因為船舶具有人格化的特征。此外，在海事行政執法中，對違章船舶常常通過扣留船舶證書來實現對當事人的監管，因為船舶證書是船舶法律屬性的體現，沒有證書的船舶無法實現船舶簽證和運營，所以扣留證書實際上已經起到控制船舶和船長的作用，以物控人既利于實現也方便了船公司或船員，符合行政高效的原則。

避免地域管轄沖突。我國《行政處罰法》規定行政處罰由違法行為發生地的行政機關管轄，由于船舶是動態的，海事違法行為發生在船上并通常保持一定的持續狀態，具有“隨船走”的特點。《海上海事行政處罰規定》中對海事行政違法行為發生地解釋為“包括海事行政違法行為的初始發生地、過程經過地、結果發生地”，是結合船舶跨區域流動性這一特點的擴大解釋，即使違法行為發生在裝貨港或船舶所有人登記地，但發現地海事部門同樣擁有對違法行為的管轄權，是以船為中心的行政管理模式，避免行政管轄權的沖突。

經過上述分析可見，對船舶采取對物行政行為是具有合理性的，但是目前對物行政行為概念只是在德國和我國臺灣地區等比較成熟，而我國學者馬懷德教授最早引入此概念但并不被行政法學界所接受，所以我們不妨繼續探索將具有人格化的船舶擬制成為法律上的人。擬制學說是德國歷史法學派的薩維尼創立，認為自然人才是權利義務的主體，法人只不過是出于需要，法律將其擬制為自然人以確定團體利益的歸屬。船舶是一個龐大的組織系統，以自身的財產對外從事經營活動，擁有自己的名稱、依法營業登記、設有法人代表（船長）等特點，故有學者認為船舶是一種非法人組織或者準法人。筆者基本認同這種觀點，并認為船舶是一種類似于“子公司”的一種非法人組織。船舶被其所屬船公司實際控制，并擁有自己所有的獨立財產，擁有自己的名稱和類似于董事會的決策機構（高級船員對船舶的運營安全做出決斷），涉及重大決策或重大人事安排需要由“母公司”（船公司）決定。上述特征符合“子公司”的設立要求，但這種“子公司”所擁有的經營權限只包括安全管理和代理船東簽發提單、簽訂救助合同等，這就決定了船舶只能以一種比較特殊的組織形式而存在。

結論

筆者提出的船舶擬制觀點是基于船舶和船上組織的特性，將行為能力賦予船舶，使其獲得法律主體資格是可行的。所以，經過擬制后的船舶成為我國法律上“其他組織”，能夠成為海事行政執法中的相對人，從而解決海事行政相對人認定復雜的難題。 （作者單位：上海市寶山區地方海事處 ）