壓力型體制與農村基層服務型黨組織建設

嚴宏

關鍵詞： 壓力型體制；基層服務型黨組織；黨內關系；黨政關系；黨群關系

摘要： 改革開放以來，中央、地方與基層形成的政治集權與經濟分權體制是壓力型體制適用于縣鄉以及鄉村兩級關系的主要因素。壓力型體制是當前農村基層服務型黨組織建設的根本困境。改變壓力型體制，需從重構黨內關系、規范黨政關系、密切黨群關系三個方面，加強農村基層服務型黨組織建設。

中圖分類號： C933.1；D267.2文獻標志碼： A文章編號： 10012435（2013）06068505

壓力型體制是20世紀90年代末國內地方官員根據自身的感受創造出來的一個提法[1]。它“指的是一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。”對于縣鄉壓力型體制，榮敬本等人作過闡述[2]。本文以此為分析視角，結合2013年7月份在安徽省宣城市宣州區Y鄉實地調查所獲資料，探討如何加強農村基層服務型黨組織建設。

一、壓力型體制之于農村基層黨組織建設的適用性分析

筆者從改革開放以來形成的中央、地方與基層形成的政治集權與經濟分權的制度安排來說明壓力型體制對分析農村黨組織建設的適用性。

政治集權主要表現上級政治組織掌管下級政治組織干部的命運，在黨管干部的原則下，“黨在干部的任免方面決定性的權力，干部的提名、考核、任免等管理權集中到組織部門”。[3]實際這也得到黨內相關法規的支持。雖然《黨章》明確規定黨委會產生是由選舉產生，但是同時規定“在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨組織認為有必要時，可以調動或者指派下級黨組織的負責人。”類似這一規定在其他黨內法規中也能見到。2004年頒布的《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》就對地方黨委書記與行政機關負責任人的提名進行詳細規定。因此，從人事權來看，政治集權實際就是上級黨組織對下級政治組織負責人的產生有決定性影響。

經濟分權是指“地方擁有較大的財政自主權，或者轄區主要的經濟管理職能（ 管理地方國有企業、提供地方性公共產品和服務、制定和實施本轄區的經濟管理規范、掌控或影響當地主要的國有資源和經濟要素等） 由地方政府行使”[4] ，主要包括財政分權和經濟管理權的下放。這樣地方政治組織對轄區的經濟發展、社會建設起到較大影響，有時甚至是決定性影響。經濟分權是上級政治組織對下級政治組織進行考核的重要基礎。上級政治組織授予所屬下級政治組織幾乎相等的權力，然后用同一內容，不同的指標來對所有下屬政治組織進行考核，并將之作為其負責人晉升的主要依據，有學者將之稱為“晉升錦標賽”[5]。

在金字塔式的等級制機構前提下，更高一級的級別與職務成為一種稀缺資源，比如并不是每個人都可以從鄉黨委書記晉升為縣委副書記或其他縣級領導干部。那么上級黨委選拔的依據的是什么？中共中央組織部1998年印發的《黨政領導干部考核暫行規定》對黨政領導干部考核內容作了規定，包括思想政治素質、組織領導能力、工作作風、工作實績、廉潔自律五個方面，即“德、能、勤、績、廉”。但是在實際的考核過程中，五個方面對于考核一個黨政領導干部的重要性是不同的。一是因為改革開放以來，在強調以“經濟建設為中心”與社會建設的大背景下，“績”尤其是經濟績效與社會建設績效成為考核的主要依據，而忽略其他方面，如思想政治素質。二是上級政治組織與下級政治組織形成委托代理關系的情況下，就會出現信息不對稱的問題，下級黨政部門負責人平時的真實表現上級負責人無法觀察，因而只能通過其工作績效來考核。

從理論上看，政治集權與經濟集權不適用農村黨組織負責人及鄉村負責人的產生。按照《中國共產黨農村基層組織工作條例》（以下簡稱“條例”）規定，鄉鎮黨委由黨員大會或者黨員代表會議選舉產生，村黨支部、總支部和黨的基層委員會由黨員大會產生。同時，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》，鄉鎮政府負責人是由同級人民代表大會選舉產生，村委會成員由全體村民選舉產生，鄉鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。但是在調研中發現，政治集權與經濟集權也適用上級政治組織與鄉村政治組織的關系，特別是黨政不分，黨政一體化Y鄉黨政機構設置主要是黨政辦公室，主要包括黨的工作、政府行政工作、人大工作、群團工作。從機構設置就可以看出，該鄉一定程度上存在黨政一體化現象。早在2004年該鄉曾實行“主官合一”試點工作，即鄉黨委書記、鎮長一肩挑。的情況下，上級政治組織將各項任務進行分解，量化，并將之作為鄉村黨組織考核的主要依據。調研發現，雖然村級組織沒有獨立的財務機構，但其經濟收入主要來源是村里資源的租讓，也符合財權與經濟管理權的下放。

因此，在上述分析中，可以得出這樣的結論，一是在基層黨政一體化的情況下，不僅縣與鄉黨組織之間是壓力型關系，鄉與村黨組織之間也是壓力型關系；二是上級政治組織與下級政治間政治集權與經濟集權的制度安排是形成這種壓力型關系的主要因素。

二、壓力型體制：當前農村服務型黨組織建設的根本困境

中共十八大報告指出：“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。”應該說，2006年農業稅的廢除，“國家在鄉村社會為開始從汲取式整合轉向供給式整合”[6]，相應地對黨組織角色與功能轉變提出了要求，為建設基層服務型黨組織提供了現實基礎。但是“鄉村組織并沒有成為改革者所設想的服務型組織”[7]，筆者在Y鄉調研時發現，基層服務黨組織建設狀況并不樂觀，服務功能不突出，其根本困境在于壓力型體制。

（一）考核主體與服務對象的錯位，主動服務不夠

從本質上說，上級組織與群眾都應該是基層黨組織的考核主體，這是因為基層黨組織服務農民的雙重角色，一是作為執政黨的基層組織，其提供的服務是執政黨提供服務的組成部分，表現為服務任務自上而下的逐級發包，如安全生產、社會治安等。作為中國共產黨在農村的執政力量，其提供的服務水平往往反映執政黨為農民服務的質量，這也是建設服務型馬克思主義執政黨重要內容。二是作為農民的直接服務者，要時刻傾聽農民的呼聲和訴求，這也是基層黨組織利益表達功能的重要體現。

但是，筆者在Y鄉調查發現，農村基層黨組織主要提供上級發包下來的服務。這主要是因為區級政治組織對Y鄉政治組織，鄉政治組織對村“兩委”的考核采取目標管理的方式，這也是當下中國地方黨政組織對下級管理常用的一種方式。有的學者稱之為“目標管理責任制”，即“將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級組織進行‘管理（如考評、獎懲等）的依據，并以書面形式的‘責任狀/書在上下級黨政部門之間進行層層簽訂。”[8]這種考核機制就是壓力型體制下的產物。Y鄉對各行政村“兩委”的考核分為農經管理、計劃生育、綜治普法和信訪工作，安全生產、水面管理、“一事一議”規費征收、農業和農村工作、黨建工作等八個方面，共計970分，考核主體為鄉鎮對口管理部門，如農經管理由農經站來考核。根據各部門打分，綜合考核結果從高往低分為好中差三等，并與村干部的津貼直接掛鉤。好中差等次的村干部每個月分別獲500、400、300元不等的津貼。同時，村民也給村干部進行測評，但是沒有測評細則，測評結果與村干部的津貼無關。新制度主義的代表人物諾思認為，“制度構造了人們在政治、社會或經濟領域里交換的激勵。”[9]的確，這樣一種考核機制，促使村干部整天忙于上級指派下的任務，村干部根本就沒有時間和精力去聯系和接觸農民，沒多少機會去了解農民的實際需求，傾聽不同農民的心聲，主動為農民提供服務。

（二）推動發展與服務群眾的尷尬，做群眾工作能力下降

中共十八大報告指出了基層黨組織的四大作用，即“推動發展、服務群眾、凝聚人心”。當前中國地方發展主要是地方政府（包括黨委）主導的模式，這其中，政府主導招商引資是重要形式。但是不同層次的政府，招商引資企業的規模、資金的數量與產值是不同的，一般與政府層級成正相關。所以，相對而言，鄉鎮一級的招商引資的難度是最大的。筆者在Y鄉調研發現，基層黨組織招商引資數量也是上級黨政對Y鄉黨委政府年終考核的重要內容，財稅收入考核的重要支撐。在這種目標管理責任制的壓力下，該鄉黨政主要干部每年要花很大一部分時間用于招商引資等工作。可以說，在壓力型體制下，對于像Y鄉一級的黨組織而言，推動發展主要就是招商引資。

同樣在政績考核的要求下，招商基本上是投資工商業，這又涉及另一個問題，開發商的用地從何而來，各地普遍的做法是向農民征地。在當前我國的土地制度下，土地市場主要存在于地方政府與投資開發商之間的關系，即政府以相應的市場價格將征收來的土地賣給開發商。政府卻是從農民那里以低價強征的方式獲得土地，農村無法享受土地市場釋放出的紅利，這也是導致各地頻發群體性事件的重要原因。Y鄉在征地過程中的情況稍好，各種工作措施比較及時到位，沒有發生群體性事件，但是仍有部分失地農民對鄉黨委和政府不滿，去上級政府上訪。從根本上說，推動發展與服務群眾是一致的，推動發展是為了更好的服務群眾。但是在地方發展具體實踐中，推動發展卻不一定服務大多數群眾，卻是服務了開發商。這樣就導致了地方政治組織，特別是基層政治組織在群眾的公信力的下降，大大損害黨群、干群的親密關系，使基層黨組織做群眾工作能力下降。這種能力的下降也得到該鄉現實案例的印證。聽該村黨總支書記講述，除了征地引發的上訪，該鄉也發生了因群眾提出不合理的要求無法得到滿足，出現的幾起群眾上訪事件。國內有學者把這種上訪稱為“謀利型上訪”[10]。謀利型上訪的出現表明農民對基層黨組織的不信任。從鄉村治理主體角度來看，主要是因為基層黨組織沒有適應后稅費時代鄉村社會的變遷，對群眾的心理與行為的變化把握不到位，做群眾工作能力的下降。

（三）鄉村精英流失嚴重，服務隊伍老化

改革開放以來，中國的城鄉差距逐步拉大，壓力型體制是一個影響因素。從文明形態來看，現代化過程是一個從農業文明向工業文明轉型過程。不同現代化道路，政治組織在其中作用是不同的，作為一個后發國家，政治組織起著主導作用。相比農業增長緩慢，在壓力型體制下，工業增長速度快。因而在官員有限的任期內，會將有限的資源（土地、資金、技術）用于發展工業，加強城市市政建設，并隨著帶來增強城市政治組織的管理能力，提升城市的公共服務（主要是教育與醫療等）的水平，因此城鄉不僅在經濟發展上出現差距，公共服務差距也在拉大，反之，城鄉公共服務差距的拉大，會吸引越來越多鄉村精英在城市工作、定居。加上相關政策不利于鄉村精英的在鄉村發展，最終導致大多數年輕的鄉村精英不愿意從事鄉村黨組織工作，導致從事鄉村黨建工作后繼乏人，村級隊伍老化較為嚴重。Y鄉的10個行政村和1個社區“兩委”成員無一人在40歲以下，大部分在50歲以上。他們一般是土生土長的本村人，從事農村工作時間較長，經驗較豐富，但大多數人學歷不高，對現代化的農業專業知識了解也不多，甚至很多人連電腦都不會用。在過去，他們能力或許還是滿足農民的需求，但是隨著2005年“建設社會主義新農村”思想的提出，“工業反哺農業”機制的形成，國家對“三農”關注度增加，投入增多，對鄉村黨員干部的要求越來越高。他們的自身能力開始滿足不了農民的需求，服務能力呈弱化趨勢。也因為這一問題較為突出，早在2010年宣州區區委就頒發了《宣州區村級后備干部選拔、管理工作實施意見》，要求在Y鄉公開選拔村級后備干部11名，其中，10個村每村1名，1個社區1名。但是最終只選拔了5名村級后備干部，村級黨組織服務隊伍老化的狀況沒有得到根本改善。

三、農村基層服務型黨組織建設的路徑選擇

改變壓力型體制是學界的共識，應該建構什么樣新的體制替代它，目前占主導的看法是建立民主合作型體制。[2]這是變革鄉村治理方式的必然選擇，但是就建設農村基層服務型黨組織而言，可以從重構黨內關系、規范黨政關系、密切黨群關系三個層面來展開。

（一）重構黨內關系，建立上級黨組織支持農村黨組織建設機制

正如彭穗寧所述，“我國的組織領導制度具有資源配置逐級遞減，承擔責任逐級遞增的基本特征。對于基層來說，資源越少，意味著解決問題的能力越小；責任越大，意味著需要面對的矛盾和問題越多。”[11]對于這種現狀，中央也認識到這一問題，并開始探索解決問題之道，筆者認為，應該總結探索成果，建立相對穩定上級黨組織支持農村黨組織建設機制：

1. 建立社會資源下移機制。對于基層黨建工作而言，在社會資源中，最重要的是人與錢。當前隨著財政轉移支付的實行，鄉村的財務狀況得到好轉。同時，隨著選派干部和大學生村官等政策的實行，人才匱乏的狀況得到緩解。在Y鄉調查時發現，Y鄉對不同的行政村使用不同的人才。對先進村使用大學生村官，對后進村使用選派干部。Z村是一個后進村，也是一個圩區。因此，宣州區委組織部就選派一個區水利局的業務骨干來協助Z村的“小農水”項目。在調研時，Z村村干部說，選派干部的作用不僅僅是在水利建設上，在思想觀念的更新、現代化辦公手段的使用都起到重要的作用。問題是選派干部一個任期為兩年，要出臺相關政策法規，實現選派干部支持農村建設的長期性與持續性。同時調研時發現，不少大學生村官把在農村工作作為考取公務員或事業編制的跳板，并沒有長期扎根農村的愿望，也要出臺政策穩定大學生村官隊伍。2012年頒布《安徽省農村基層黨組織建設2012-2016年規劃》（下稱“規劃”）就對大學生村官的培養與使用作了明確規定。《規劃》指出：“加大對優秀大學生村官的培養使用力度，把通過選舉進入村‘兩委班子、選拔進入鄉鎮和縣（市、區）直部門領導班子以及選拔為縣級團委、婦聯領導干部作為大學生村官成長的重要途徑。”實際成效如何，有待實踐檢驗。

2.是建立提高鄉村干部待遇、職務晉升機制。在當前權責不對稱狀況無法得到根本改變的情況，要想留住人，吸引更多的優秀人才加入鄉村干部隊伍中來，必須要切實解決好鄉村干部，特別是村干部待遇偏低的問題，增加他們晉升機會，使他們的價值能得到真正體現。在Y鄉調查時發現，近年來僅有一位村干部成功晉升副鄉長。中共安徽省委組織部注意到這一問題，2012年的《規劃》指出：“加大從優秀村干部中招錄鄉鎮公務員和招聘鄉鎮事業編制人員力度，暢通從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部渠道。”即便如此，也要考慮那些沒有進入鄉鎮公務員和鄉鎮事業編制又長期在一線工作的村干部出路問題，畢竟當前我國黨政機構是金字塔式的組織結構，且存在晉升“天花板現象”，不是每一位村干部都可以成功晉升的。

（二）規范黨政關系，明確服務型黨組織建設的著力點

早在2005年溫家寶就提出“服務型政府”這一命題，中共十八大報告再次強調建立“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。這就帶來一個問題，如何規范黨政關系，同時建設基層服務型黨組織與基層服務型政府？這就必須注意到黨政之間的關系。根據《黨章》規定，中國共產黨對政府與社會的領導分為思想、政治與組織上領導。農村基層黨組織對基層政府與鄉村社會的領導也應分為上述三個方面的領導，基層服務型黨組織建設的重點也應該放在這三個方面。

1.注重加強對群眾的思想引導。思想引導的內容包括一是黨和國家的大政方針，馬克思主義中國化最新理論成果。二是黨和國家關于“三農”問題的最新政策。近年來，黨和國家的惠農、支農政策越來越多，對“三農”問題關注度也日益增加，通過宣傳讓農民能及時了解黨和國家對他們的關心與關懷。三是在本地區經濟社會發展的重大時刻，把握農民的思想與心理上的變化，及時做好溝通與疏導工作。引導形式上采取多樣化，可以通過遠程在線教育方式，也可以聘請專家來作專題輔導等。

2.注重在鄉村各項工作中領導核心作用的發揮，實現服務群眾的政策保障。《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定：“鄉鎮黨委和村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是鄉鎮、村各種組織和各項工作的領導核心。”討論決定本鄉鎮和本村經濟建設和社會發展中的重大問題是鄉鎮黨委與村支部的重要職責。這就意味著服務發展是基層服務型黨組織的重要功能。在當前黨和政府大力強調民生的情況下。黨組織要處理好服務發展與服務民生的關系。同時也要處理本地區重要問題政策的總體設計與具體事務的關系，避免黨組織陷入具體事務主義。

3.推薦優秀黨員干部，實現服務群眾的組織保證。政治錄用是現代政黨的重要功能，政治錄用的一個方面就是“政黨把能夠體現政黨意圖的積極分子推薦給民眾，由民眾把他們選舉到權力機構中去。”[12]對于基層黨組織來，就是將優秀黨員干部推薦至基層政府與村民自治組織，貫徹黨全心全意為人民服務的宗旨。

此外，要改變當前鄉鎮黨政事務合一的現狀，實行黨政機構設置分開，黨政事務分開是基層服務型黨組織建設重要體制保障。考慮到上級組織給鄉鎮機構的編制數有限，可以考慮將黨的宣傳、組織與監督部門，合署辦公，成立人員精干的黨委辦公室。

（三）密切黨群關系，建立、完善服務群眾機制

1. 建立黨組織與群眾溝通協商機制。筆者在調研時，發現Y鄉建立鄉村兩級聯系村民的制度，即鄉干部聯系村制度和村干部的包組制度。鄉干部聯系村制度主要是由一名黨政班子成員、中層干部與普通工作人員組成的工作組負責聯系一個村，并出席村內重要會議。村干部的包組制度，是指一名村干部主要負責一個或幾個村民組的具體工作。這一制度安排只是讓鄉村干部了解村內、組內的事務。可以在這一制度基礎上再建立兩種機制，一是建立鄉村干部與村民的定時溝通機制。可以是鄉村干部傳遞一些本鄉村與上級組織的信息，也可以是村民向鄉村干部傳遞他們生產、生活中遇到的問題，最終實現信息自上而下與自下而上信息的雙向流動，增加黨群、干群的相互信任。二是建立鄉村重大事務的協商機制。可以就鄉村“經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題進行協商，廣納群言、廣集民智”[13]，充分尊重村民當家作主的地位。

2. 建立黨員服務群眾機制。無論是地方黨組織還是基層黨組織都具有服務群眾的功能，但是在服務群眾同時，它們還要統籌地方與鄉村全局發展，不可能時時刻刻與群眾在一起。普通黨員時刻與群眾生活在一起，建立黨員服務群眾機制可以延伸基層黨組織的服務功能，實現服務的日常生活化。筆者在Y鄉調查過程中，許多村設置“黨員聯系戶”。根據該鄉相關資料顯示，其設立的主要依據是自身專長，這是黨員服務群眾一個非常好的制度安排。這個制度能否實現設計者的目的主要取決于選什么樣的黨員作為負責聯系農民的黨員，畢竟服務根本上是人對人的服務。不僅要根據自身專長，更要考慮農民的實際需要。因此，應該優先考慮兩類黨員，一類是能人，即在能經營、善管理，在農村經濟發展中具有較強能力的黨員。二是好人，即性格好、人緣好、口碑好、作風好、溝通能強、善于做思想政治工作、群眾基礎扎實、情商高的黨員。

3. 完善群眾評價黨組織與基層黨員干部機制。改變當前群眾評價基層黨員干部模糊化，增加對鄉村兩級黨組織的評價，可以從服務內容（主要是農業生產與農民生活等內容）、服務方式、服務態度、服務效果等方面設定相應指標體系，與分好、中、差三等。并將這種考核結果與上級組織對鄉村兩級黨組織考核結果一起（比重各有不同）作為干部年終考核、干部待遇提高、職務晉升重要依據，增強群眾評價的實效性。

致謝：感謝匿名評審人提出的修改意見和芮秀妹等對調研資料的整理工作。

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責任編輯：陸廣品