充分發揮財政職能 實現糧食生產可持續發展

李方旺

2012年，我國糧食產量達到11791億斤，實現半個世紀以來首次“九連增”，而目前世界主要產糧國中，僅有美國、印度曾出現過“五連增”。糧食生產的“九連增”，是黨中央、國務院多年來高度重視糧食安全問題和“三農”問題的結果，彰顯了中國特色社會主義制度的獨特優勢。其中，日趨完備的強農惠農富農政策體系的建立和落實，為我國糧食生產實現“九連增”發揮了尤為重要的作用。

一、一系列強農惠農富農政策的建立和落實，有力地促進我國糧食生產的發展

（一）全面取消農業稅，逐年增加種糧補貼、穩步提高糧食收購價格、逐步推廣農業保險，不斷完善種糧收益保障政策，調動農民種糧積極性。全面取消農業稅，直接減輕農民負擔；實施種糧補貼（包括糧食直補、農資綜合補貼、農機購置補貼和良種補貼，下同）政策，直接增加農民收入；積極支持國有糧食收儲企業實行最低收購價政策和臨時收儲價收購政策性糧食，確保糧食收購價格逐年提高，促進農民增產增收。積極推廣農業保險補貼政策，為農業生產提供風險保障。這些政策措施，極大地調動了農民種糧積極性。初步統計，2003—2012年，我國糧食播種面積年均增長2000萬畝，為實現“九連增”提供了物質保障。

（二）加大農業基礎設施和農業科技投入，完善糧食生產支持政策，提高糧食綜合生產能力。中央財政通過中央基建投資、小型病險水庫、中小河流治理、土地整治和農業綜合開發等多渠道，支持農田水利設施和高標準農田建設，我國灌溉水利用系數從2000年的0.43提高到0.51，有效灌溉面積達到9.25億畝。通過農業科研與開發項目、農業技術推廣農業科研成果轉化、高產創建項目等渠道，支持農業科技研發、自主創新、農業技術推廣和服務體系建設，目前我國農作物良種覆蓋率超過95%，農機作業水平10年提高了22.5個百分點。上述政策措施的實施，有效提高了我國糧食綜合生產能力，糧食單產水平大幅提高。初步統計，我國糧食單產由2003年578斤增加到2012年706斤，增長了約20%，位于國際先進水平。

（三）促進糧食流通體制改革，健全糧食儲備體系，完善市場調控政策，確保糧食供應和價格穩定。采取一系列措施，推進糧食流通體制改革，構建糧食市場調控體系，既有效促進了種糧農民收入的增長，又實現了糧食市場價格的穩定。一是幫助糧食企業解決“老糧、老賬、老人”問題，剝離糧食政策性虧損掛賬，減輕企業利息負擔，增強企業競爭活力。二是積極支持國家儲備體系建設，增加儲備規模，增強國家糧食市場調控能力。三是積極完善糧食市場調控機制，出臺并逐步完善最低收購價政策、臨時收儲政策，探索形成政策性糧“掛牌收購、公開競賣、順價銷售、財力保障”的運作機制；建立健全中央儲備糧管理體制、全國競價交易平臺，在特殊年份實行運費補貼和加工補貼，通過政策性糧銷售、糧食跨省移庫、完善網點建設、積極利用國際市場等方式，有效應對國際金融危機和三次全球糧食危機，避免糧食價格大起大落。

（四）建立和完善糧食主產區利益補償機制，提高糧食主產區人均財政支出，調動糧食主產區地方政府抓糧積極性。中央財政在不斷加大對糧食主產區一般性轉移支付的基礎上，建立了產糧大縣獎勵制度，并輔之以取消主產區糧食風險基金地方配套、農業投資配套、消化政策性糧食財務掛賬等措施，加大對糧食主產區的補償力度。取消主產區糧食風險基金地方配套，擴大主產區糧食風險基金規模，減輕糧食主產區地方財政負擔。上述政策有效地增強了糧食主產區財政能力，確保了糧食主產區政府正常運轉以及教育、醫療、衛生、文化、社會保障等社會事業均衡發展。

二、“九連增”后糧食增產難度和市場調控壓力將加大，糧食安全形勢不容盲目樂觀

（一）現階段我國糧食供求仍處于緊平衡狀態。2004年以來，我國糧食生產實現了“九連增”，雖然較大程度上改善了三大主要糧食品種的供求狀況，三大糧食品種庫存占消費比例都有較大提高，但整個糧食供求關系仍處于緊平衡狀態，每年仍要進口大量的大豆和油料油脂等糧食作物。據《全國糧食供需平衡調查報告》統計，2004年全國糧食產消總量差額為-428億斤，2011年雖有縮小仍高達-173億斤。據有關部門測算，我國每年食用油需求量約為2600萬噸，而國產油料生產的食用油不足700萬噸，食用油消費對外依存度高達75%。可以說，13億人口的食用油消費基本上是靠外國供應或者說“外國控制”。

（二）我國糧食生產“九連增”后繼續增產的難度加大。一是繼續擴大糧食生產的水、土等資源約束加劇。在工業化、城鎮化加速推進過程中，集約、節約用地機制尚未建立，大量耕地被占用。人口稠密、經濟發達的華南、華東地區同時也是優質耕地地區，“占補平衡”政策實際上是“占優補劣”，單位土地面積糧食生產能力明顯下降。目前我國糧食復種指數已達1.34，在世界產糧大國中名列前茅，繼續提高難度加大。我國人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，而且區域分布、季節分布極其不均，“北少南多”的水資源格局，進一步加劇水資源供需矛盾，東北、華北主產區擴大糧食生產前景堪憂。二是糧食單產提高難度加大。目前，全局突破性、區域帶動性強的新品種、新技術儲備不足，依靠單項技術突破大幅提高單產的難度越來越大。另一方面，隨著化肥施用量的增加，土壤板結、理化性狀變劣，植被破壞，水土流失，土壤有機質明顯減少，耕地質量全面下降。此外，隨著全球氣候變暖，極端災害性天氣頻發，糧食生產遭受自然災害的風險也在增大。

（三）種糧比較效益偏低，財政補貼政策的效應呈遞減之勢，農民種糧積極性和地方政府抓糧積極性不高。一是受農資價格、土地承包費用和勞動力價格上漲等因素影響，我國糧食生產成本不斷攀升將成長期趨勢，雖然通過增加補貼、提高收購價等政策，糧食生產畝均收益有所提高，但與種植經濟作物和外出務工相比，種糧比較效益依然偏低。多年來中央財政不斷加大對種糧農民補貼，種糧補貼增幅較大，對于農民收入增長起到一定的作用，但仍未能解決種糧比較效益低的問題。值得注意的是，隨著水稻、小麥和玉米價格大幅上漲，種糧補貼對農民收入增長的貢獻從2010年開始呈下降之勢。據我們測算，2004—2011年，三大主糧總成本由395元/畝增加到791元/畝，畝均純收益由197元增加到251元；而種糧補貼畝均數額由9.5元增加到83.3元，相對總成本或畝均純收益的比例都有一個先升后降的過程。這表明，種糧補貼無論是彌補成本上升，還是拉動農民收入增長，其作用都在相對減弱。二是相對于二、三產業而言，糧食生產對GDP、財政稅收和就業的貢獻都很低，糧食主產區財政經濟不發達。“糧食大縣、經濟小縣、財政窮縣”，不僅嚴重制約著主產區社會經濟全面發展，也不利于調動糧食主產區地方政府重視糧食生產的積極性。

（四）糧食需求剛性增長，消費結構性矛盾日益突出。首先，受人口增長、人均收入提高、人口城鄉結構變化等因素影響，我國糧食消費總量將持續剛性增長。從趨勢看，口糧消費相對平穩，飼料和工業用糧增速較快。特別是，隨著能源價格上漲和生物燃料產業崛起，工業用糧需求增長更快。未來一段時期，我國玉米深加工需求增長將明顯快于玉米產量增長，“工業用糧與人、畜爭糧”的矛盾將進一步突出。而且，隨著生活水平的提高和膳食結構的改善，糧食品種消費結構矛盾將逐步顯現：小麥消費需求穩中略增，但品種優質率有待提高；大米口糧消費的比重逐步提高，粳米消費將繼續增長，南方地區水田減少，水稻種植面積下降，稻谷供需總量將長期偏緊；養殖業、工業用玉米增長較快，玉米供需關系日益趨緊；大豆、食用植物油消費依然增長強勁，進口依存度高的狀況難以改變。其次，“北糧南運”、產銷分化特征將更加明顯。一方面糧食生產越來越向北方集中，黑龍江、吉林、河北、河南等北方七省糧食產量占全國比重由2003年40%提高到2011年46%。另一方面主銷區糧食消費自給率越來越低，北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和海南等7個主銷區自給率由2003年42%下降到2011年34%。產銷地區格局的這一變化，無疑將加大糧食流通成本，增大實現糧食供求地區平衡的難度。

（五）我國國內糧食市場受國際因素影響日趨復雜、日益加深。首先，國際糧食價格的影響因素日益復雜化。隨著現代糧食生產中能源消費比重的提高以及生物燃料產業的興起，能源價格成為影響糧食價格的重要因素。作為大宗商品的糧食具有“金融屬性”，越來越成為國際游資逐利的投資品和資本品，國際糧食價格的形成機制發生根本性變化，單純依靠調節供求難以調控和穩定糧食市場價格。目前，跨國公司不僅在農業技術研發、農業生產資料生產和供給、農產品加工和貿易、食品零售等環節已經形成壟斷控制，而且還通過政治游說控制了國際糧食貿易規則和政策環境的話語權。其次，近幾年來，國際主要糧商相繼進入我國糧食加工和流通領域，這些企業資金實力雄厚、生產技術成熟、營銷網絡健全、產業鏈長，對我國糧食市場的影響和控制日益加強。2000年以來，外資企業開始進入我國大豆加工行業，并逐漸占據我國食用油市場主導地位，現又開始布局口糧市場，在糧食主產區建立大型面粉、大米加工企業。2011年，外資企業飼料、食用植物油產量所占比重分別提高到16%、46%。這值得我們關注和警惕。

三、進一步發揮財政職能，在“九連增”的高起點上確保國家糧食安全

（一）強化對糧食安全重要性的認識，切實落實地方政府保護耕地等資源的責任。各級政府要深刻認識我國糧食供求將長期處于緊平衡狀態的基本國情，充分認識到糧食安全對國計民生的重大意義。切實落實最嚴格的耕地保護制度，加快改革土地征占制度，完善“占補平衡”政策，加大基本糧田保護力度，堅決守住18億畝耕地紅線。按照主體功能區建設的要求，將基礎條件好、生產水平高的糧食產區明確劃為糧食生產主體功能區，其基本農田永久固定，嚴禁征占或改變用途；與此同時，探索建立耕地保護利益補償機制和區域利益調節機制，改革糧食生產主體功能區黨政干部績效考核機制，強化主體功能區地方政府糧食安全責任。

（二）繼續發揮價格、補貼對糧食生產的激勵作用，加大糧食主產區利益補償，調動農民種糧積極性和地方政府抓糧的積極性。不斷完善最低收購價政策，建立起綜合考慮農業生產成本變化、農民生產效益以及物價上漲水平，穩定提高糧食最低收購價格的長效機制，充分發揮價格機制在促進農民收入增長、調動農民種糧積極性方面的引導作用。進一步完善財政補貼政策，充分發揮財政補貼在調整糧食生產結構、轉變糧食生產方式和提高糧食生產效率方面的促進作用。糧食直補和農資綜合補貼的改革和完善，既要考慮到種糧成本的合理控制，防止農民種糧成本過度上漲；又要在穩步提高種糧農民“普惠”水平的基礎上，逐步向種糧大戶的傾斜，鼓勵糧食適度規模經營。研究實施冬閑田開發利用財政補貼試點，鼓勵南方地區農民種植油菜籽等油料作物，逐年提高國內菜籽油料供應能力。進一步完善產糧（油）大縣獎勵制度，逐年提高產糧大縣獎勵資金規模，實現糧食主產區產糧大縣人均財政支出達到本省平均水平。在此基礎上，進一步探索建立對糧食主產區利益補償的長效機制，逐步提高糧食主產區人均財力水平，促進糧食主產區教育、醫療、衛生、文化、交通和社會保障等社會事業發展。

（三）建立促進糧食生產能力提高的長效機制，確保糧食綜合生產能力不斷提高。首先，繼續加強農業基礎設施建設。支持沃土工程、種子工程、植保工程、節水農業、中低產田改造、大型商品糧基地等一批重大糧食工程項目建設，不斷提高糧食綜合生產能力。改革農村小型農田水利工程管理體制，積極引入市場機制，鼓勵和引導金融機構加大小型農田水利工程建設的投入。加快南水北調工程建設，支持西北、西南地區發展旱作農業。集中財力加強東北和華北糧食主產區蓄水工程和灌溉工程建設，減少地下水資源開采，保護農業生態環境。其次，加強農業科研能力建設，創新科研體制機制，攻關重大品種和關鍵技術，加快推進農機、農藝和品種融合，完善農業技術推廣體系，提高糧食科技支撐能力。加強制種基地和糧食良種繁育基地建設，培育壯大種業龍頭企業，提升良種生產和供應保障能力。

（四）積極推動土地經營的適度規模化、集約化，提高糧食生產組織化程度。在堅持現有土地承包關系保持穩定并長久不變的基礎上，按照依法自愿有償的原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向農業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。落實扶持政策，支持發展農機專業合作社、植保專業服務組織、抗旱專業服務隊、農民用水戶協會等，提高糧食生產專業化、社會化服務水平。支持發展農業職業教育，加強農業職業教育和職業培訓基地建設，鼓勵大中專畢業生回鄉創業，努力培養有知識、善經營、會管理的職業農民。

（五）進一步完善糧食流通體系和市場調控機制，確保糧食的保供穩價。盡快啟動“北糧南運”運輸能力建設，一方面加大鐵路運力建設，將鐵路運力向東北水稻主產區傾斜，對糧食入關優先安排運輸；另一方面加大鐵海聯運節點工程建設，提高糧食運輸的綜合能力。加強糧食市場設施建設，盡快新建和改建一批高標準的糧食倉儲設施，在全國規劃建設一批輻射全國、連接國際的國家級大型糧食批發市場；加強糧食市場信息化建設，支持興辦綜合性、專業性的區域糧食服務中心等公共服務平臺，提高糧食物流效率。充分運用財政貼息、運費補貼等政策促進產銷合作方式和機制的創新，推動糧食產銷有效銜接。進一步完善中儲糧管理體系，完善進口轉儲機制，優化儲備布局和品種結構。加強地方糧食儲備體系建設，加強糧食應急加工和供應網點建設。積極探索國家儲備糧的收購、輪換與種糧大戶或專業合作社的訂單銜接。

（六）支持和促進國內糧食加工業的發展，確保國內糧食流通市場的可控和話語權。嚴格禁止外資直接進入糧食收購市場，充分利用土地政策、環保政策等多種手段適度控制外資糧食企業在國內的擴張。運用稅收、補貼、貼息等政策措施，大力扶持國內骨干糧食企業，打造一批產業鏈齊備、技術水平先進、加工銷售一體化的糧食食品生產基地，鼓勵和支持糧食加工企業規模化和集群式發展，合理布局產區與銷區。鼓勵和支持國內大型糧食企業通過收購、參股、兼并等方式到國外建立糧食生產基地和倉儲設施，拓寬進口渠道。完善期貨交易制度，引導國內企業通過聯合采購等途徑，提高談判能力。大力培養糧食國際貿易人才。

（作者系財政部經濟建設司副司長）

責任編輯：宗宇翔