關于鄱陽湖濕地生態補償政策的調研報告

張勝 張彬

鄱陽湖是我國最大的淡水湖泊濕地景觀生態系統，由于受湖區人口增長、經濟發展和資源開發利用的多重壓力，鄱陽湖濕地生態環境出現了濕地植被退化嚴重、水土流失不斷加劇、土地沙化日趨嚴重、水質污染呈上升趨勢、生物棲息地受到人為破壞等問題。2012年，江西省制定出臺《江西省濕地保護條例》，條例明確了縣級以上人民政府應當逐步建立健全濕地生態補償機制，對因保護濕地生態環境使濕地資源的所有者、使用者的合法權益受到損害的，應當給予補償。我們就如何建立鄱陽湖濕地生態補償政策進行了調研。

一、鄱陽湖濕地保護存在的問題

（一）濕地權屬難以厘清。當前鄱陽湖濕地沒有確權，濕地權屬均在鄉、村，歸集體所有，無法落實到個人；濱湖各縣在權屬問題上即存在歷史插花地帶，又有豐水期捕撈區域習慣問題；因存在無土漁民，他們可在歷史形成的捕撈場所捕魚，但對捕撈場所沒有所有權；此外，鄱陽湖大大小小的子湖泊數量非常多，許多湖泊由多個自然村或行政村，甚至鄉鎮共同管理，各自管理的范圍相互交織，有的甚至還存在糾紛，厘清濕地權屬相當困難。因此，實行鄱陽湖濕地生態補償在補助對象上無法與濕地面積一一對應。

（二）濕地管理呈現多頭。鄱陽湖濱湖區牽涉3個設區市，有15個縣（市、區），101個鄉鎮，8個農場，685個行政村，2000多個自然村，涉及人口128.4萬，湖泊濕地面積共計611.18萬畝。鄱陽湖濕地資源豐富，存在分別以植物資源為主、鳥類資源為主和魚類資源為主的保護區（濕地公園），在濕地區域管理上呈現了省、市、縣三級管理，各自擁有管理區域，在濕地業務管理上呈現部門多頭管理，林業、農業、水利、環保、衛生、國土等等部門均有管理權限，其中最主要的是林業和農業部門。林業有歸省級管理的國家級濕地自然保護區1個，歸縣級管理的國家級自然保護區（濕地公園）3個，省級自然保護區（濕地公園）4個，縣級自然保護區（濕地公園）10個。農業有1個國家級水產種質資源保護區，1個省級水生生物自然保護區。漁政管理以省級垂管為主，省鄱陽湖漁政管理局下設9個分局進行管理，主要管理鄱陽湖外湖區域。鄱陽湖內湖由當地的水產（漁政）部門管理。由于濕地管理部門多，管理區域分割，導致濕地保護責任落實不到位。

（三）濕地居民利益難以均衡。我省對鄱陽湖濕地保護的主要政策有四條：一是明確了在重要濕地禁止的行為，基本上人為活動被禁止了；二是每年10月1日至3月31日為鄱陽湖越冬候鳥期，在鄱陽湖濕地區域內依法打擊獵捕候鳥和破壞候鳥生存環境行為；三是從每年的3月20日至6月20日實行春季全湖禁漁。鄱陽湖魚類的越冬場所實行季節性輪流休漁禁港制度；四是為保護草洲，防控血吸蟲，在血吸蟲病治理區禁止草洲放牧。鄱陽湖居民對湖泊濕地的利用方式主要有養魚、蟹、蝦、珍珠、水禽，草洲放牧、種植農作物、種樹以及天然捕撈等，其中圍堰養魚、草洲放牧和天然捕撈是最普遍的利用方式。由于濕地區域不同，濕地保護措施不同，導致不同區域的沿湖居民損失不同，從事不同職業的農、漁、牧民的損失也各不同。受財政政策的影響，濕地區域內的村民，除了普遍享受的新農合、新農保政策外，有老捕撈證的專業捕撈漁民還享受了石油價格補貼。雖然沿湖居民十分歡迎濕地補償政策的出臺，但由于農、牧、漁民享受現行補助不一，因濕地保護政策造成的損失不一，導致居民在濕地補償政策上的利益訴求難以均衡。

二、現行鄱陽湖濕地保護財政支持政策

鄱陽湖地理位置特殊，地處江西省河流的下游，上是由江西境內的五條河流匯入的輻射水系，下連長江，鄱陽湖輻射水系呈現山、江、湖的特點。為保護鄱陽湖濕地資源，我省實行了 山、江、湖同治。

1.對“山”的財政支持政策。自2001年開始，先是對“山”進行保護，實行了生態公益林保護政策，將全省5100萬畝生態公益林納入了保護范圍。2013年補助標準達到每畝平均17.5元，資金總量達8.9億元。

2.對“江”的財政支持政策。2007年開始對“江”進行保護，對東江源及五河源頭生態環境保護好的縣進行獎勵，2013年獎勵資金達1.75億元。

3.對“湖”的財政支持政策，按主體劃分具體如下：

（1）地方政府。為提高濱湖地區所在地政府基本公共服務保障能力，促進經濟社會可持續發展，從2007年起，實行了大湖區轉移支付補助，專項用于濱湖縣公益性排澇、排漬、堤防維護、基層水管體制改革等補助。從2009年起對鄱陽湖濱湖縣地方政府實行了重點生態功能區轉移支付補助。

（2）濕地保護單位。歸省級管理的國家級自然保護區和漁政分局機構運轉經費由省財政保障到位。在專項補助上，對國家級濕地自然保護區（濕地公園）有自然保護區能力補助建設資金、濕地保護工程建設補助、濕地保護補助試點等。省級漁政分局每年通過納入預算管理的行政事業性收費，固定用于執法專項達600余萬元。

（3）濱湖群眾。濱湖群眾大體上分為漁民、農民、牧民。除外出打工和傳統的養殖、放牧和捕撈外，他們依靠濕地資源，直接或間接獲取財政支持的收入主要有：

一是直接補貼。對有捕撈證的漁民，政府實行了石油價格補貼，按漁船馬力計算，現行一條漁船高的每年可補到2萬元。

二是參與項目實施獲得勞務收入。國家在鄱陽湖實行了濕地保護工程，血防林工程，湖泊環境保護專項資金補助，我省實行了鄱陽湖南岸片區血吸蟲病防治工程，對封州禁牧、耕牛淘汰實行了一定的補償。湖區群眾通過參與項目工程的實施，獲得一定的收入。

三是通過政府贖買湖權獲得租賃收入。2008年，省財政對鄱陽湖的朱市湖等7個重要湖泊進行贖買湖權20年。湖泊所有權者獲得租賃收入。

三、建立鄱陽湖濕地生態補償政策建議

（一）加大重點生態功能區轉移支付力度。國家安排的重點生態功能區轉移支付資金雖然緩解了濕地保護與地方經濟發展的矛盾，但補助資金與地方政府開展濕地保護與修復，沿湖居民創業和教育發展，產業轉移，提高沿湖地區公共基礎設施建設水平等所需資金仍有較大缺口，建議中央逐年加大重點生態功能區轉移支付力度，尤其是對國際重要濕地的轉移支付力度。

（二）適時啟動鄱陽湖濕地生態補償省級試點。在目前國家還未啟動濕地生態補償試點的前提下，省級安排專項資金試點解決鄱陽湖濕地生態補償問題，為下一步全省推進濕地生態補償積累經驗、打下基礎。建議按照“重點保護，有限利用；合理界定，簡便操作；分類補償，分步實施；自愿申請，依規退出”的思路開展試點。補償原則按照“直補為主，項目為輔；植被首保，兼顧其他；責任明確，主體落實；整片推進，突出實效”的原則進行。

省級試點在操作方式上：首先是制訂鄱陽湖濱湖地區濕地保護規劃，對濕地植被資源進行分類劃分，確定保護次序，退出保護標準，以及退出后有限利用促進濕地持續發展的舉措等。其次在具體操作上，主要有：一是以濕地植被資源面積為主要測算依據，省財政將濕地補助資金安排到縣；二是濕地補償資金采取個人直補、項目安排、管理經費三種方式結合使用。個人直補總額度不低于50%，個人直補由村委會確定補助對象及金額，通過一卡通發放；項目安排主要用于濕地植被的保護、修復；對濕地植被保護已達規定標準的，可用于為村民參加新農保、新農合補助，生產生活等公益性設施補助；管理經費按濕地面積標準分配到各縣，由縣政府統籌安排用于負責濕地補償單位或組織使用。三是濕地補償資金由村制定方案經村民大會同意后報鄉，縣匯總后將縣級實施方案報省審批后實施。四是省對縣進行績效考評并作為下一年度安排資金的依據。在補償標準上，建議參照我省生態公益林的補償標準。

（三）進一步理順濕地管理體制。鑒于鄱陽湖濕地保護多頭，建議由省政府牽頭進一步理順濕地管理體制，落實地方政府濕地管理職責，協調濕地保護機構與地方政府的關系；下放漁政管理體制，改變省級垂直管理體制，將9個漁政分局成建制劃歸地方管理，做到鄱陽湖內、外湖管理一盤棋。

（四）扎實做好補償的其他基礎工作。

一要盡早完成確權登記。參照集體山林林權界定辦法，推進鄱陽湖區濕地和湖泊權屬界定工作，以明確濕地和湖泊權屬關系，落實權屬所有者，為進一步完善濕地生態補償政策奠定基礎。

二要同步建設公共基礎設施。加大對環湖鄉村公路、電力和水利等方面建設投入，提升濱湖地區鄉村基礎設施水平。通過采取硬化村莊道路、改建垃圾窖和沼氣池等措施，美化社區環境，改善湖區群眾生產生活條件。

三要合理調整產業結構。加快鄱陽湖區漁業產業發展，通過大力開發宜漁水面資源、加大標準化池塘改造，積極調整水產養殖品種結構等手段，促進漁民轉捕為養。抓好產業轉移，鼓勵和扶持在沿湖地區興辦新型產業，如發展生態旅游業、囤養特色經濟動物、建設生態果園和農產品加工等生態產業。抓好勞動力轉移，對湖區農民進行職業技能培訓，提高濱湖區農民素質，使農民熟練掌握多項職業技能，積極促進農民再就業。

（作者單位：江西省財政廳農業處）

責任編輯：宗宇翔