殺雞給誰看？

小甄

最近一則消息引起筆者的關注，報載，在南方H7N9禽流感流行之際，南京市城管局宣布在4月9日24點前，南京市區范圍內（涉農除外）居民必須自行處理飼養的家禽家畜（雞、鴨、鵝、食用鴿、兔、羊），否則要接受罰款等行政處罰，并由城管部門對家禽家畜強行宰殺。筆者從事農業立法多年，對相關的法律法規有一定研究，因此對南京市城管部門的這個規定深感不解。一是城管部門是否有權力決定應該由政府統一做出的決策；二是城管部門這樣的決定為什么沒有政府的同意？三是城管部門置相關主管部門的職權何處？城管部門規定一出，居民自然要配合行動，一個老太太為了保住自己的兩只雞，竟然不惜勞頓將雞送至百公里之外！

習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話特別強調：“任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權”，“保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現”。在依法治國、依法行政的大前提下，任何行政執法都必須具備目的正當性、程序合法性、手段合理性等諸多要件。先從目的正當性來看，南京市城管此舉似乎有著表面上無比正當的理由，即防止H7N9禽流感的蔓延。但是城門失火、殃及池魚的做法，則不禁讓人對其目的的正當性打了折扣。從世界衛生組織和國內衛生防疫部門公布的權威疫情報告來看，此次疫情的來源體確認為是禽類（當時只是懷疑）并未涉及畜類。那為什么南京市城管要求家畜家禽一起宰殺？進而言之，即使為了達成防疫這一緊急的正當目的，為什么“涉農”的家禽家畜就能夠逃脫？十年前的禽流感，國家相關部門對于涉及的禽類都是一樣的處理，而今天南京城管部門的做法令人費解。我們是否可以這樣認為，首先從執法主體層面而言之，依據有關法律法規的相關規定，動物防疫一般應由獸醫防疫部門行使執法權。如果在發生重大突發公共衛生緊急事件的情況下，則依照法律應由各級政府緊急事態處理機構或衛生行政部門作為執法主體進行處置，而城管部門國家并沒有授權給它處置相應的事務。在某種特殊情況下，政府機構可以委托自己的職能部門臨時執行某項特殊行政職能。但南京城管部門此次發布的通告并未受到南京市政府之委托，因此南京城管部門是否具備“強令百姓屠宰家禽家畜”的權力讓人懷疑。其次從程序合法性來看，依據《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國食品衛生法》、《中華人民共和國國境衛生檢疫法》、《突發公共衛生事件應急條例》等相關法律法規規定，發生重大疾病和疫情時，應當成立應急處理機構，制定應急處理預案，發布應急命令和采取其他必要應急處理措施。必要時，還必須進行專家論證和社會意見征詢等工作。但從各類媒體公布的資訊報道來看，南京城管部門并沒有走相關的法律程序，就“擅自決定”采取全城撲殺措施，在程序上留下瑕疵。最后從手段合理性的角度來看，手段是否是不可替代的，手段的強度與目的匹配，行政收益大于行政成本的投入，這是行政執法必須嚴格遵循的“比例原則”。以“大炮去打蚊子”自然是愚人之舉。南京城管部門此次在世界衛生組織、農業部、衛生部還沒有做出具體確認結果的情況下，在沒有嚴格醫學科學證據支持的情況下越權執法，其做法值得商榷。

另外，家禽家畜既是公民私有財產，也有可能是公民精神上的寄托。即便是家禽家畜飼養妨礙了他人的安寧，污染了城市環境，有礙城市的觀瞻，也應該依照相關法律法規予以處理。沒有法律法規規定的，則應根據立法的正當程序適時“建章立制”。一個行政部門動輒“法外執法”，這既違反國家的法律法規，也會使政府形象在百姓的心中留下陰影。