美國土地利用管理與啟示

顏學(xué)毛

美國是經(jīng)濟超級大國，也是土地資源大國。在其發(fā)展歷程中，對土地的利用和管理有得有失，值得我們認真研究并引以為鑒。

美國土地利用管理的歷史變遷

城鎮(zhèn)發(fā)展模式經(jīng)歷了從無序蔓延向精明增長的轉(zhuǎn)變。二次大戰(zhàn)后，伴隨著人口暴增、經(jīng)濟繁榮和小汽車普及，美國大城市出現(xiàn)了“郊區(qū)化”現(xiàn)象，即中心城市人口停止增長甚至負增長，而近郊小城鎮(zhèn)人口卻迅速增加。進入20世紀80年代，在人口郊區(qū)化的基礎(chǔ)上又完成了產(chǎn)業(yè)郊區(qū)化。新區(qū)像野草般蔓延，伸向原來的農(nóng)田、牧場和森林。城市用地的無序擴張，消耗了巨量土地資源。據(jù)統(tǒng)計，佛羅里達州2000年的農(nóng)田面積與1960年相比，損失了近40%，其他州的情況大致相同。這樣的損失速度，引起了美國社會廣泛關(guān)注。一些地方開始對這種不可持續(xù)的增長方式進行反思，并提出了交通導(dǎo)向型開發(fā)模式、劃定城市增長邊界、宗地再開發(fā)等土地利用策略和措施。這些都被納入到“精明增長”的政策框架之內(nèi)。“精明增長”在土地利用方面提出了一系列原則，如鼓勵利用建成區(qū)內(nèi)低效用地；保護開放空間、農(nóng)田、風(fēng)景區(qū)和生態(tài)敏感地；提供多樣化住房選擇；鼓勵緊湊型建筑設(shè)計。俄勒岡、佛羅里達、馬里蘭等州均實施了“精明增長”計劃，在控制城市擴展方面取得了顯著成效。

土地利用目標(biāo)經(jīng)歷了由全面開發(fā)向嚴格保護的轉(zhuǎn)變。由于自然條件優(yōu)越，美國政府和民眾曾一度忽視保護土地資源的重要性，土地利用粗放。特別是在西部大開發(fā)過程中，掠奪式的經(jīng)營使土地資源遭到嚴重破壞。1934年美國發(fā)生了震驚世界的“黑風(fēng)暴”，西部大平原600多萬畝農(nóng)田上的3億多噸表土被刮走，波及27個州。此次事件后，美國對土地開發(fā)政策進行了深刻反思，土地利用思路開始從全面開發(fā)、粗放利用向嚴格保護轉(zhuǎn)變。美國國會相繼通過一系列法令，范圍涵蓋土壤保持、農(nóng)田保護、小流域管理、洪水防治、控制采伐和自由放牧等。此外，還采取了實施農(nóng)業(yè)區(qū)劃、對農(nóng)地給予稅收優(yōu)惠、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓、土壤保護儲備計劃、休耕等一系列經(jīng)濟和行政手段，加強農(nóng)用地特別是耕地保護。

土地利用規(guī)劃經(jīng)歷了從實體規(guī)劃向綜合規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。20世紀前，美國的城市和土地利用規(guī)劃主要著重于物質(zhì)建設(shè)和空間形態(tài)布局等實體要素，對經(jīng)濟、社會、文化等非物質(zhì)性要素缺乏考量，從本質(zhì)上講是一種實體規(guī)劃。如19世紀由朗方完成的華盛頓規(guī)劃、由威廉·潘恩完成的費城規(guī)劃，均只是按照美學(xué)設(shè)計的城市建設(shè)藍圖。20世紀后，土地利用規(guī)劃逐步融入社會、政治、經(jīng)濟等內(nèi)容，開始從實體規(guī)劃向綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)型。綜合規(guī)劃的內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、各類用地配置與布局、增長管理、公共服務(wù)設(shè)施、社區(qū)安全、歷史文化保護、基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)再發(fā)展、城市設(shè)計等多項內(nèi)容。在效力上，綜合規(guī)劃是涉及土地利用各項活動的基本依據(jù)，編制各類專項規(guī)劃、專區(qū)規(guī)劃、區(qū)劃條例、土地細分以及建設(shè)各類項目都必須符合綜合規(guī)劃。

土地再次開發(fā)經(jīng)歷了由城市更新向社區(qū)開發(fā)的轉(zhuǎn)變。為解決中心城區(qū)衰敗問題，美國于1949年至1972年期間開展了大規(guī)模的城市更新運動。約1100座城市開展了2800項更新工程，拆除60萬左右單元的房屋，搬遷200多萬居住人口，涉及城市用地120多萬畝。客觀地講，這一運動取得了一定效益，對美國城市地理分布及城市化進程產(chǎn)生了深遠影響。但在大多數(shù)地方，更新僅僅被視為單純的物質(zhì)環(huán)境建設(shè)，沒有將社會、文化等因素考慮進去，帶來了新的社會矛盾，改造過的地方很快又變成新的貧民窟。城市地價過高、開發(fā)過度、人地關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題更加突出。一些簡單化的操作也使不少歷史文化建筑遭到破壞。鑒此，1974年聯(lián)邦政府的《住房和社區(qū)開發(fā)法》終止了城市更新計劃，代之以富有人文色彩的社區(qū)開發(fā)計劃。改造城市的方式從以開發(fā)商為主進行大拆大建，轉(zhuǎn)向以社區(qū)自己組織進行小規(guī)模、分階段漸進式改善，著力于社區(qū)的培養(yǎng)、延續(xù)和可持續(xù)性發(fā)展，注重社區(qū)事務(wù)公眾參與；在城市用地再開發(fā)方面，不再提倡全面拆除重建，主要著重于舊建筑的改善和再利用，以及對低效建設(shè)用地做“填空式”開發(fā)。

美國土地利用管理的主要特點

宏觀調(diào)控與微觀管理并重。美國是分權(quán)、分稅制國家，聯(lián)邦、州和地方在土地的所有、使用和受益上各自獨立。聯(lián)邦政府除直接管理聯(lián)邦公有土地外，主要是運用法律、經(jīng)濟和行政手段對土地利用行為進行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)。聯(lián)邦政府先后出臺了一系列涉及土地利用的資源環(huán)境法案。各州在制定本州法律、各地在編制土地利用規(guī)劃時，都必須遵守聯(lián)邦法律。同時，聯(lián)邦政府還通過公共投資、設(shè)立專項基金、調(diào)整住房政策等手段引導(dǎo)地方政府和土地使用者合理利用土地。在微觀管理方面，則是由地方政府通過以區(qū)劃條例、土地細分、場址規(guī)劃審查等手段，直接規(guī)范土地利用行為。區(qū)劃條例是地方政府控制土地利用的主要措施，其嚴格規(guī)定了土地使用的具體指標(biāo)，如地塊面積、用途、開發(fā)強度、建筑體量等，對土地利用的調(diào)整可謂“面面俱到”。

維護公益與保護私益并重。美國的私有土地約占全國總面積的58%。作為私有財產(chǎn)，土地可以買賣和租賃，但土地的所有和使用者并不享有絕對處置權(quán)。美國政府對私有土地利用制定了嚴格的管理制度。其基本原則就是不能在私有土地上進行“有害公益”的行為。主要手段則是實施土地用途管制制度。對此，各州政府規(guī)定各異，如有的禁止在房屋后院養(yǎng)殖或屠宰牲口，有的禁止在屋前的土地上堆放雜物阻礙道路和水路。盡管為了維護公共利益，政府在私有土地利用上附加了諸多控制條件，但并不意味著可以隨意侵害個人土地權(quán)益。在美國，對土地私益的保護與維護公益同等重要。其重要體現(xiàn)就是在土地征收上實行嚴格的法律制度。國家可以動用“征收權(quán)”把私人土地轉(zhuǎn)變?yōu)楣校魇漳康谋仨毷枪彩褂茫冶仨毥o予公正補償并經(jīng)過正當(dāng)程序。

編制規(guī)劃與實施規(guī)劃并重。美國聯(lián)邦政府對規(guī)劃不實行集中統(tǒng)一管理，也沒有制定涉及全國范圍的土地利用規(guī)劃，但各類涉及土地利用的規(guī)劃相互銜接、相互補充，在引導(dǎo)和規(guī)范土地利用行為方面發(fā)揮著重要作用。其土地利用規(guī)劃在類別上大致分綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃和增長管理規(guī)劃，在層級上大致分區(qū)域級、州級、亞區(qū)域級、縣級、鎮(zhèn)級。編制完成的規(guī)劃一經(jīng)議會批準(zhǔn)，便具有法律效力。在實施規(guī)劃上，很多地方的規(guī)劃歷經(jīng)多年，都堅持了既定規(guī)劃方針，沒有因為政府更替進行方向性調(diào)整。如圣地亞哥在1926年制定第一個綜合規(guī)劃，由于城市的大規(guī)模發(fā)展目前也只有兩次大的調(diào)整。

行政引導(dǎo)與公眾參與并重。美國的地方政府均建立了健全的規(guī)劃管理機構(gòu)，加強對土地利用的引導(dǎo)、管理和監(jiān)督。據(jù)稱，全美所有5萬人以上的城市都設(shè)有規(guī)劃委員會，5千人至5萬人口的城鎮(zhèn)中，約有90%設(shè)有規(guī)劃委員會。規(guī)劃委員會的主要職責(zé)是在規(guī)劃內(nèi)容和決定方面協(xié)調(diào)政府與民眾關(guān)系，并對規(guī)劃機構(gòu)進行監(jiān)督。而規(guī)劃局、社區(qū)發(fā)展局等規(guī)劃機構(gòu)的主要職責(zé)則是編制和實施規(guī)劃。為確保土地規(guī)劃科學(xué)合理并得到廣泛認可，在規(guī)劃編制和實施過程中，政府高度重視公眾參與。可以說，公眾參與規(guī)劃在美國已經(jīng)成為一種社會民主制度，反映在土地利用管理的各項制度中。實際上，因為規(guī)劃問題事關(guān)每個人切身利益，美國的民眾也樂于參與其中，積極建言獻策。

對我國土地利用管理的幾點啟示

要堅決貫徹落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，切實轉(zhuǎn)變土地利用方式。改革開放以來，我國用地表現(xiàn)為建設(shè)用地總量快速增加和粗放利用。隨著資源環(huán)境約束日益強化，我們必須轉(zhuǎn)變增長方式、實現(xiàn)內(nèi)涵式集約型發(fā)展，要大幅提高土地利用效率和承載的產(chǎn)出效益，努力以較少的土地資源占用支撐經(jīng)濟平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展。

要統(tǒng)籌開發(fā)與保護的關(guān)系，實現(xiàn)土地利用的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益有機統(tǒng)一。構(gòu)建和諧的人地關(guān)系，必須把質(zhì)量管理、生態(tài)管護作為土地利用管理的重要任務(wù)。要始終堅持最嚴格的耕地保護制度；在土地修復(fù)和開發(fā)活動中，要尊重生態(tài)規(guī)律，避免造成對生態(tài)的破壞。

要始終堅持以人為本，維護群眾土地權(quán)益。在我國，各類主體圍繞土地的利益調(diào)整和糾紛已經(jīng)成為引發(fā)社會矛盾的重要因素。必須加快推進征地制度改革，建立公平、共享的土地增值收益分配機制，改革重點應(yīng)放在保護農(nóng)民合法土地權(quán)益上。

要健全相關(guān)法律制度，強化土地利用規(guī)劃管理。我國土地規(guī)劃管理存在規(guī)劃嚴肅性和權(quán)威性不強、規(guī)劃公眾參與程度不夠、與其他規(guī)劃銜接不緊、規(guī)劃修改制約不嚴等問題。要加快土地規(guī)劃法制建設(shè)，從根本上解決這些問題。

（作者為湖南省國土資源廳黨組副書記、副廳長，此為作者參加湖南省委組織部舉辦的“美國環(huán)境與城市可持續(xù)發(fā)展專題培訓(xùn)班”的考察報告，有刪節(jié)）