陳正興等不服不履行法定職責(zé)案

案情簡介

申請(qǐng)人：陳正興、高響秋、高有朝、陳應(yīng)青、宋六名

被申請(qǐng)人：某縣國土資源局

申請(qǐng)人陳正興、高響秋、高有朝、陳應(yīng)青、宋六名不服某縣國土資源局行政不作為，于2012年5月向B市國土資源局申請(qǐng)行政復(fù)議。

申請(qǐng)人稱其系某縣祿山鄉(xiāng)祿山村村民，在該村擁有合法的土地使用權(quán)及房產(chǎn)。2011年7月以來，有關(guān)單位以進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)為由強(qiáng)令申請(qǐng)人騰房搬遷，但他們拒不出示拆遷相關(guān)手續(xù)，沒有任何政府征地批準(zhǔn)文件，也不按照國家規(guī)定對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行合法、合理的補(bǔ)償，動(dòng)用各種機(jī)械強(qiáng)行拆除了申請(qǐng)人的房屋，非法占用其土地。

申請(qǐng)人請(qǐng)求被申請(qǐng)人對(duì)非法占用申請(qǐng)人宅基地的違法行為立案查處，但被申請(qǐng)人未對(duì)申請(qǐng)人的查處申請(qǐng)給予任何回復(fù)。

被申請(qǐng)人認(rèn)為其申請(qǐng)已過復(fù)議期限，并提供了其收到申請(qǐng)人郵寄《土地違法查處申請(qǐng)書》的郵件單，證實(shí)其收到郵寄單的時(shí)間是2011年10月，但申請(qǐng)人于2012年5月才申請(qǐng)行政復(fù)議，已過了60天的申請(qǐng)復(fù)議的期限。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人的申請(qǐng)過了法定的申請(qǐng)復(fù)議期限，因此，駁回了申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)。

案例評(píng)析

焦點(diǎn)一：本案是否屬于信訪事項(xiàng)。有人認(rèn)為根據(jù)《湖南省土地監(jiān)察條例》，接到土地違法行為的舉報(bào)后，符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)予以立案；不符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)將原因告知有關(guān)單位或者舉報(bào)人。因此，被申請(qǐng)人收到申請(qǐng)人的投訴后，應(yīng)當(dāng)予以查處；被申請(qǐng)人未按《湖南省土地監(jiān)察條例》的規(guī)定予以查處，其行為確有不當(dāng)之處。復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令被申請(qǐng)人予以查處。有人認(rèn)為申請(qǐng)人的舉報(bào)行為屬信訪事項(xiàng)。國務(wù)院《信訪條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。” 本案中，陳正興等村民以書信形式向國土局反映情況，提出投訴請(qǐng)求，屬于國務(wù)院《信訪條例》第二條規(guī)定的信訪行為。參考最高人民法院（2005）行立他字第4號(hào)答復(fù)意見中，“信訪人對(duì)信訪機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定，陳正興等村民要求國土局對(duì)所舉報(bào)事項(xiàng)履行法定職責(zé)的訴訟請(qǐng)求，不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的受案范圍。

焦點(diǎn)二：是否超過了復(fù)議期限。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益申請(qǐng)行政復(fù)議的，除法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過60日的外，申請(qǐng)行政復(fù)議的期限為知道該具體行政行為起60日內(nèi)。本條所說不服具體行政行為應(yīng)該作廣義理解，即包括不服行政機(jī)關(guān)不作為行為。因《行政復(fù)議法》第二條（“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本辦法”）及整個(gè)第三章“行政復(fù)議申請(qǐng)”的內(nèi)容，都沒有對(duì)公民、法人及其他組織不服行政機(jī)關(guān)不作為另行作出規(guī)定，只有行政機(jī)關(guān)具體行政行為的表述，如不作廣義解釋，即不將不作為定義為具體行政行為中，則出現(xiàn)了內(nèi)容的空白。因此，不服不作為的復(fù)議申請(qǐng)也適用第九條的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十六條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)有履行期限規(guī)定，而行政機(jī)關(guān)未履行的，行政復(fù)議申請(qǐng)自履行期限屆滿計(jì)算。因此，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)的期限規(guī)定屆滿起60日內(nèi)向本局申請(qǐng)行政復(fù)議。根據(jù)《湖南省土地監(jiān)察條例》的規(guī)定，土地管理部門應(yīng)在7日內(nèi)決定是否立案，其查處土地違法案件的期限，法律法規(guī)有規(guī)定的，從其規(guī)定；沒有規(guī)定的，一般應(yīng)當(dāng)自立案查處起30日內(nèi)作出處理決定，重大案件經(jīng)立案機(jī)關(guān)的主管負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長30日。本案中，土地管理部門立案、查處土地違法案件的最長期限為67日。申請(qǐng)人于2011年10月10日向被申請(qǐng)人舉報(bào)土地違法行為，2012年5月14日申請(qǐng)行政復(fù)議，已超過了法律規(guī)定的期限。申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)不符合《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定的受理?xiàng)l件。

預(yù)防建議：被申請(qǐng)人未按照法律規(guī)定履行法定職責(zé)確有不當(dāng)。本案中復(fù)議機(jī)關(guān)未對(duì)此作出評(píng)價(jià)，而是以申請(qǐng)人的申請(qǐng)超過了行政復(fù)議時(shí)效為由，駁回了申請(qǐng)人的申請(qǐng)。

對(duì)于群眾的來信來訪應(yīng)當(dāng)予以重視，認(rèn)真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)。

辦案依據(jù)：《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過六十日的除外。

因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依照行政復(fù)議法第六條第（八）項(xiàng)、第（九）項(xiàng)、第（十）項(xiàng)的規(guī)定申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)未履行的，行政復(fù)議申請(qǐng)期限依照下列規(guī)定計(jì)算：

（一）有履行期限規(guī)定的，自履行期限屆滿之日起計(jì)算；

（二）沒有履行期限規(guī)定的，自行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)滿60日起計(jì)算。

（評(píng)析單位：長沙市國土資源局）

律師觀點(diǎn)

意見一：有關(guān)農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)的確權(quán)問題

依照《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定（“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”）第十一條規(guī)定（“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)”）第十三條（“依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不的侵犯”），本案的首要是要確認(rèn)陳正興、高響秋、高有朝、陳應(yīng)青、宋六名對(duì)其主張權(quán)利的土地及附著房產(chǎn)的合法性，即上述當(dāng)事人是否進(jìn)行了土地使用權(quán)的確權(quán)登記，擁有相應(yīng)的縣（市）人民政府頒發(fā)《集體土地使用證》。這是上述當(dāng)事人主張權(quán)利的前提條件。

意見二：有關(guān)本案（行政不作為）是否屬于行政復(fù)議范圍問題

行政不作為，理論上是指行政機(jī)關(guān)負(fù)有相應(yīng)之職權(quán)卻不履行其職責(zé)，從而形成對(duì)行政相對(duì)人之權(quán)利的消極侵害。在對(duì)行政不作為案件的審查中，除對(duì)其進(jìn)行一般的立案審查，即對(duì)起訴人是否具備原告之訴訟主體資格、有無超出法定的起訴期限進(jìn)行審查之外，還應(yīng)重點(diǎn)審查以下幾個(gè)方面：

一是被訴的行政機(jī)關(guān)是否具有必須履行某種行為的法定職責(zé)。即本案的被申請(qǐng)人是否具有必須對(duì)非法占用申請(qǐng)人宅基地的違法行為進(jìn)行立案查處的法定職責(zé)。

二是原告是否向行政機(jī)關(guān)提出履行法定職責(zé)的申請(qǐng)或要求。

三是申請(qǐng)的答復(fù)是否有法律規(guī)定的期限。依《行政訴訟法解釋》第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”依照該條規(guī)定，在法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件未對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定之外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)事項(xiàng)作出答復(fù)，否則即構(gòu)成行政不作為。從本案反映的情況上述條件都滿足，則可以確定本案被申請(qǐng)人構(gòu)成行政不作為。

而對(duì)于行政不作為是否屬于行政復(fù)議范圍，《行政復(fù)議法》第六條第九項(xiàng)有關(guān)行政復(fù)議的范圍規(guī)定：“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的。”上述條款可以作為本案申請(qǐng)行政復(fù)議的依據(jù)。

意見三：本案是否已過行政復(fù)議時(shí)效的問題

根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十六條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)有履行期限規(guī)定，而行政機(jī)關(guān)未履行的，行政復(fù)議申請(qǐng)自履行期限屆滿計(jì)算。因此，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自被申請(qǐng)人履行法定職責(zé)的期限規(guī)定屆滿起60日內(nèi)向本局申請(qǐng)行政復(fù)議。根據(jù)《湖南省土地監(jiān)察條例》的規(guī)定，土地管理部門應(yīng)在7日內(nèi)決定是否立案，其查處土地違法案件的期限，法律法規(guī)有規(guī)定的，從其規(guī)定；沒有規(guī)定的，一般應(yīng)當(dāng)自立案查處起30日內(nèi)作出處理決定，重大案件經(jīng)立案機(jī)關(guān)的主管負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長30日。本案中，土地管理部門立案、查處土地違法案件的最長期限為67日。申請(qǐng)人于2011年10月10日向被申請(qǐng)人舉報(bào)土地違法行為，2012年5月14日申請(qǐng)行政復(fù)議，已超過了法律規(guī)定的期限。因此申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)不符合《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定的受理?xiàng)l件。

意見四：本案的后續(xù)救濟(jì)措施建議

《行政訴訟法》第三十八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)書之日起兩個(gè)月內(nèi)作出決定。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。 申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。”第四十條：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請(qǐng)延長期限，由人民法院決定。”因此鑒于本案行政復(fù)議申請(qǐng)因時(shí)效問題已經(jīng)被駁回，建議盡快向有管轄權(quán)的人民法院提出行政訴訟，以維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（點(diǎn)評(píng)律師：上海建緯（長沙）律師事務(wù)所律師聶慧琴）