唐志軍：中國為何管不住“三公消費”

浙江大學公共政策研究院副院長范柏乃指出，近年來，全國三公消費總額突破了9000億元，相當于2012年全年財政收入的10%！時任新聞出版總署署長的柳斌杰用微博嚴厲批評：“幾百個文件管不住大吃大喝，真是治國之敗筆！”

近日，兩則消息再次將中國的“三公消費”——公款吃喝、公款用車、公款（出國）旅游——問題推上風口浪尖。

3月24日，在浙江大學玉泉校區舉行以“三公浪費的治理”為主題的沙龍上，浙江大學公共政策研究院副院長范柏乃指出，近年來，全國三公消費總額突破了9000億元，相當于2012年全年財政收入的10%！

4月7日，時任新聞出版總署署長的柳斌杰用微博說出了前所未有的嚴厲批評：“幾百個文件管不住大吃大喝，真是治國之敗筆！”

一言激起網絡論壇的軒然大波，將中國“三公問題”之嚴重再一次曝光于天下。

“三公問題”不僅歷史悠久、極具生命力和戰斗力；而且規模壯觀、控制力強。在規模上，“三公消費”的金額遠遠高于我國每年的國防投入。2006年，國家行政學院教授竹立家曾在《學習時報》發表《政府管理改革的幾個切入點》一文，該文明確指出：政府部門每年的公車消費、公款吃喝、公費出國三項支出高達9000億元之巨。竹立家說，資料顯示，2004年，我國至少有公車400萬輛，公車消費財政資源4085億元，大約占全國財政收入的13%以上。與公車消費相聯系，各種資料顯示，全國一年的公款吃喝在2000億元以上，二者相加總數高達6000億元以上。2000年《中國統計年鑒》顯示，1999年的國家財政支出中，僅干部公費出國一項消耗的財政費用就達3000億元。竹立家認為三公相加，數字高達9000億元。而事實是，2004年后，我國的“三公消費”有增無減，到今日，每年的支出額至少在1萬億元以上。而我國2012年的國防預算收入僅為6702.74億元。與“三公消費”的巨額支出形成鮮明對比的是，我國的教育經費則連年欠賬，早在1990年代就提出“國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例4%”的目標，然而，時至今日卻還未實現。在控制和影響范圍上，“三公消費”更是超群絕倫，大有“一統江湖、惟我獨尊”之勢。上至中央各部委、下至窮鄉僻壤的鄉鎮政府；從國有壟斷企業到公益慈善機構、從教育單位到公立醫療系統……可以毫不夸張地說，只要有公權力的地方，就有出手闊綽、死了都要“花”的“三公消費”！

然而，與中國“三公消費”火熱形成鮮明對比的是，先富起來的美國、德國的公務人員卻時時處處“摳門”得很，顯得小家子氣十足，完全不像一個超級大國的高級官員，也完全沒有中國官員們的豪氣干云和出手闊綽。

讓我們看看德國總理默克爾和美國副總統拜登訪問中國時的“摳門”做法吧。

2011年4月，德國總理默克爾訪華。默克爾抵達南京后，獲安排入住市內“索菲特銀河大酒店”頂樓的四百多平方米、可以看到南京全景的總統套房。但默克爾認為這個安排過于奢華，堅持要人住七十多平方米的普通商務客房。普通商務房入住價格每夜為1700多元人民幣，加上服務費不到1800元；而總統套房入住一晚，要3萬多元，連同服務費則要近4萬元，價格相差20多倍。第二天早上，默克爾謝絕去專門為其準備的私密性強的索菲特會所，堅持和一般住店客人一樣到7樓西餐廳吃自助早餐。而且不進VIP包間，和隨行的德國工作人員一道在大廳吃自助早餐。她也謝絕了工作人員的服務，堅持自己到自助餐臺取食物，并自己動手切法式長棍面包。此時，發生了一件小插曲。在取一種燕麥面包時，默克爾不小心將一片面包落到了地上，按照慣例，酒店的工作人員會幫客人撿起來換一個，而默克爾卻拒絕了服務人員，并彎身撿起掉在地上的那片面包，并放進自己的餐盤里。默克爾總理的早餐很簡單，煎雞蛋卷、奶酪餅、西瓜、面包，也包括掉到地上的那兩片麥片面包。

2011年8月，美國副總統拜登訪華。8月19日，拜登和美國駐華大使駱家輝夫婦一行來到位于鼓樓大街的姚記炒肝店吃午飯，后據美國大使館的微博稱，“拜登副總統等5人點了5碗炸醬面，10個包子，拌黃瓜，涼拌山藥，涼拌土豆絲以及可樂等。總費用79元?！?/p>

為什么同為官員的德國總理默克爾、美國副總統拜登等人能勤儉節約、想方設法不浪費納稅人的錢，而中國，即便發了幾百個文件都無法制止官員們終日里海吃山喝、饕餮魚肉、公車私用、環球旅行呢？

答案就在于一個國家是否有著實質民主和其權力結構是否制衡。如果一國有著實質民主，其權力結構是有效制衡的，那么官員就無法用公權辦私事，也無法大肆進行“三公消費”——“為祖國喝茅臺、為人民開豪車、為學習拜訪拉斯維加斯”了！而如果一國缺乏實質民主，而且權力結構嚴重失衡，其結果就只能是走向“三公消費”泛濫，長時期“幾百個文件管不住大吃大喝”了。這是因為：

首先，權力失衡時，無法衍生出真正意義上的法律和建立起真正意義上法治社會，最終結果往往是流入人治的漩渦。法律是一種游戲規則，是各方博弈的結果。如果博弈各方的權力失衡，法律就會淪為權力強勢者的一只奴役之手——弱勢者的利益和意志，受強勢權力者支配。于是，法律就成為一種惡法。惡法的本質是不公正、不透明、缺乏對人權和財產權的普遍尊重和保護。由于惡法違背了人的本性和人類的基本價值觀，所以人們從內心里面反感它、唾棄它、抵制它；而且在行動上也會盡可能采取措施來規避由于惡法的實施所帶來的損失，如陽奉陰違、地下交易、串謀抵制等等。這樣，法律的實施成本就會很高，實施起來就很困難。尤其重要的是，惡法下，很難發育出法治文化和法治文明，法治社會的建立也就無從談起了。沒有法治，只能是人治。法律失守，只能靠人治化的文件來替代法律。當社會有什么問題，或者領導認為社會有什么問題需要解決時，那就下個文件吧。于是，中央下文件，部委下文件，各級地方政府和職能機構也下文件。文件就越來越多。然而，一是，文件本身不是法律，靈活性太強，缺乏應有的法律權威性，其約束力較之法律而言甚為低下。二是，文件的發出者各有各的私利，基本上都是代表本部門的利益，于是，中央、地方、部委、職能部門之間文件也就經常相互“打架”，搞得下面無所適從。三是，權力失衡時，權勢者常常不守承諾，當一個文件推出后，如果發現該文件在實施中不符合自身的利益，他們就會改變文件精神，發出其他的文件。這樣一來，或者文件與文件之間有大量的空子可鉆；或者許多文件起草隨意，失效也快；或者文件由于傳遞鏈條太長，導致扭曲嚴重，背離原有的意愿；或者文件多如牛毛，搞的下層既被各種文件所困擾，無法領會文件精神，又可以借口文件太多，看不過來，或者忘記了。

其次，權力失衡時，權力會帶來巨額的權力租金。權力的大小總是與掌握的資源多少和控制他人命運的能力息息相關的。也就是說，權力所有者手上的權力是一種極具價值的資源，可以造福或者加害于他人。然而，如果權力得到有效制衡，那么權力所有者就無法用其公權力來謀取私利。一旦他那樣做，他就會因為選民和競爭者的反對而失去其權力，甚至變為階下囚。而如果權力失衡，那他利用公權力來謀私利的成本就會大大下降。因為，此時，他或者缺乏競爭者，或者選民無法對其進行有效的懲罰。于是，他將權力變現為收入的空間就極為巨大，他也就可以無所顧忌地將權力變現化。而且，一旦他享受到了來自權力變現的各種好處之后，他就具有了強烈的動機來維持這種權力和享受其好處。而作為權力變現的手段，公款吃喝、公車私用、公費旅游等較之直接的受賄來說，蒙蔽性更強、入罪的可能性更小，也不那么容易引起民眾的反感；而且還具有更多的托詞來拒絕改革。所以，中國的“三公消費”就連年成為官員們進行權力收入化的一種最受歡迎的方式而延續至今天。剛剛曝光的原湖南交通副廳長陳明憲貪腐案就很好地說明這一問題。據媒體報道說：陳明憲生活極度奢靡。大約兩三年的時間內，其一直住在湖南五星級酒店——華雅國際大酒店。陳明憲住在酒店的費用每年就是四五十萬元。案發前，陳每天晚上打麻將到凌晨兩點，和他打牌的老板都會主動輸幾萬元！

再則，權力失衡時，民眾只能依附于權力。當權力失衡時，由于游戲規則缺乏公正性，決定競爭勝負的主導因素不是個人的實力和貢獻，而是與權勢者的親疏、關系的好壞和權勢者的個人偏好。如果你是權勢者的親人，如子女，那么你自然就高人一等、占盡優勢（這就是當下流行的“千好萬好不如一個官爸爸好”）；或者如果你深諳權勢者的偏好，能投其所好，成為其眼里的“自己人”，那么你就擁有了別人沒有的獲取項目、得到提拔、受到重用的機會，而且你辦起事情來也會如魚得水——如把子女安排進重點中小學、給父母親安排進最好的醫院就醫等等。而如果你與權勢者扯不上任何關系，即便你再優秀，也很難像權勢者的親屬和親信那樣一帆風順，除非上帝眷顧你，給你特別的運氣。而且，權力失衡時，媒體和監察機關也基本被權力所俘獲，或者失去自由、或者失去其應有的公正性和勇氣。于是，尋求改變自己命運的普通民眾不得不依附于權力。一是他們不得不為官員們的酒店饕餮、公款出國旅游埋單——就像我們看到的那樣，許多官員在高檔酒店饕餮和出國旅游時，都有商人相陪，代為埋單；或者，官員們在酒店饕餮時，埋單的主人常常是別人。二是他們對官員的“三公消費”只能忍聲吐氣，敢怒不敢言。三是失去自由和自主性的媒體和監察機關，也無法履行其應有的職責，只能對“三公消費”做一些無關痛癢的討伐，而不敢做最深層、最嚴厲的揭露、批判和打擊。

然而，世界是豐富多彩的。它在向我們展示權力失衡下“三公問題”猖獗難治的同時，也在向我們展示民主憲政下“三公問題”的銷聲匿跡。世界各國發展的歷史表明，實質民主和憲政下，權力會得到有效制衡。而且，在此基礎上，會演生出一個基于法治的政治文明。法律而不是文件成為治國的基礎。制度也因其良性而得到有效執行。于是，我們就可以看到以下景象：香港，一個彈丸之地，卻有著聞名全球的清廉政制，官風質樸、官德高潔，官員更不敢隨意公款消費。德國總理默克爾2011年訪問南京，多次要求住面積70多平米的普通套房，而拒絕400多平米的總統套房。美國副總統拜登訪華時，在位于鼓樓大街的姚記炒肝店吃午飯，一行5人只點了5碗炸醬面，10個包子，拌黃瓜，涼拌山藥，涼拌土豆絲以及可樂等，總費用79元。而美國駐華大使駱家輝則從第一天登上中國這片土地起，就以其清廉、節儉、質樸而震撼國人心魂！

至此，我們已明白“為什么幾百個文件管不住中國的公款吃喝”的真正原因：權力失衡！那么，怎么樣才能真正構建一個清廉政府、節儉政府、高效政府呢？答案其實并不復雜：加快改革，建立實質民主和憲政；構建法治文明，根絕人治土壤；規范權力運行，實現權力制衡！

（唐志軍為經濟學博士，湖南科技大學經濟學教師）

摘自財經網