《城市公園規劃與設計規范》編制和實施情況剖析

摘要：最近十年，廣州市園林綠化行政主管部門組織編制了10多部園林綠化系列技術規范，但實施情況并不理想。文章選取其中的《城市公園規劃與設計規范》，對其編制和實施情況進行概括性的剖析。依據規范編制的嚴謹流程，提出《規范》是集中了相關政府部門、大專院校、設計單位專家智慧結晶的觀點。并針對《規范》實施存在的問題，提出解決問題的建議，并指出政府部門的大力支持和積極推動是解決技術規范實施問題的關鍵。

關鍵詞：公園綠地；技術規范；園林設計；園林管理

中圖分類號：TU986

文獻標識碼：A

文章編號：1671-2641（2013）05-0000-00

由于工作原因，筆者經常與園林規劃設計人員交流溝通，發現規劃設計人員中無論是畢業于對口的園林專業，還是相關的園藝、環藝專業；無論是馳騁沙場二十多年的“老將”，還是剛剛涉足職場的“新兵”，有不少人對園林技術規范知之甚少，更談不上深入了解和熟練使用了。筆者曾多次請問幾所高等學府的教授“為何不向學生傳授專業技術規范的常識”，得到的答復竟然驚人的相似：“不利于學生創造性思維的發展”，如此見解令人失語。業內人士常把本專業的技術規范通俗比喻為“游戲規則”，不懂“規則”，何以“游戲”！因此，本文嘗試對《城市公園規劃與設計規范》[1]（圖1，以下簡稱《規范》）的編制實施情況作概括性的剖析，以“解剖麻雀”的方式，讓業內人士對園林技術規范的編制和實施有一個整體性的認知。

1《規范》編制目的及基本程序

1.1編制目的

城市公園建設是一個系統工程，特別是面積規模較大的公園，在公園內容確定、功能區（景區）劃分、園林空間組織、地形地貌處理、園林建筑布局、游覽路線策劃等問題的綜合處理上存在著很大的變數，需要多方案比選后，尋找最佳的組合，稍有不慎就會造成損失。因此，將多方案比選尋找最佳組合的階段定為規劃階段是合理的；政府部門為了公眾利益，依靠專家的智慧，對此階段實施有效控制。而國家標準《城市綠地設計規范》[2]和行業標準《公園設計規范》[3]都沒有設定城市公園的規劃階段，更無具體的規范。這給廣州市城市公園規劃的編制、評審、審核、審批等工作造成一定的困難。要解決這些困難，最好的辦法就是依據國標、行標的基本內容和國家的相關政策、法規，結合廣州市的實際情況，編制出臺一部既符合地方性法規的規定，又得到政府部門、建設業主、規劃設計單位、園林專家一致認同，并在城市公園規劃設計的編制、評審、審核、審批等各個環節都適用的地方性技術規范。解決廣州市在城市公園規劃設計的編制、評審、審核、審批過程中的問題，提高城市公園規劃設計管理水平，正是編制《規范》的目的所在。

1.2 編制基本程序

《規范》編制分為申請立項、文本征求意見、《規范》預審報批、《規范》審批發布等四個主要階段。

1.2.1申請立項階段 為了使《規范》編制能順利立項，筆者于2005年開始作前期調研，在草擬《公園規劃設計文件編制深度規范》（主要內容修改后納入《規范》附錄）的基礎上，先后對《公園設計規范》《城市綠地設計規范》的內容進行梳理，并收集了國內外公園規劃設計的先進理念，總結歸納廣州市15年公園規劃設計管理的經驗，于2008年草擬出《規范》初稿。再由規范起草牽頭單位（廣州市公園協會）提出《規范》編制立項申請，經園林行政主管部門（廣州市市政園林局）同意后報廣州市質量技術監督局審批，批準后納入2008年廣州市地方技術規范制定計劃。

根據廣州市質量技術監督局的要求，《規范》編寫小組與申請立項同時成立。鑒于《規范》屬于技術操作與技術管理相結合的地方性技術規范，因此，要求編寫小組成員絕大部分來自園林規劃設計一線并工作十年以上的技術人員或長期從事公園規劃設計管理工作的同志，還要有一定的代表性。對《規范》編寫主筆要求更高，應是熟悉園林規劃設計理論并具有豐富實踐經歷以及專業管理知識和經驗的復合型專家。《規范》編寫小組正是按照上述要求組建的（圖2）。

1.2.2 《規范》征求意見階段 《規范》初稿（申請立項時已由編寫主筆草擬完成）按規范模板修改形成《規范》征求意見稿后，除了發給編寫小組成員征求意見外，還由廣州市市政園林局發函向市建委、市規劃局、市環保局、市民政局、市地震辦、市綠委辦、各區（縣級市）園林行政管理部門、華南農業大學、廣州大學、廣州市設計院、廣州市城市規劃勘察設計研究院及市、區主要公園等26個有關部門（單位）征求意見。編寫小組對征詢部門（單位）提出的74條意見進行認真研究，采納了50%以上的意見，對沒有采納的意見都在《征求意見稿意見匯總處理表》中做出了合理的解釋。

1.2.3 《規范》預審報批階段 由編寫主筆根據反饋的正確意見對《規范》征求意見稿作認真修改后，經編寫小組全體成員會議逐條審查、修改、完善，形成《規范》送審稿，并邀請專家進行預審，再根據專家意見修改形成《規范》報批稿。

1.2.4 《規范》審批發布階段 《規范》報批稿報送廣州市質量技術監督局后，由該局組織專家審定批準后發布。

從上述嚴謹的《規范》編制流程中，可知《規范》集中了相關政府部門、大專院校、設計單位專家智慧的結晶。

2《規范》的主要內容及特點

2.1 主要內容

《規范》主要是根據國家標準《城市綠地設計規范》、行業標準《公園設計規范》、地方標準《城市公園分類》等規范和相關的法律法規、國務院、建設部有關的規范性文件以及廣州市建設“和諧社會、宜居城市”的需要進行編制。

《規范》的主體部分包括：范圍、規范性引用文件、術語及定義、總則、基本要求、總體規劃與修建性詳細規劃、地形與豎向設計、園路及鋪裝場地設計、種植設計、園林建筑及園林小品設計、給排水設計、電氣設計等12章285條的內容，詳細具體地規范了城市公園規劃階段與設計階段的原則和技術要求。

《規范》的附錄A，規范了城市公園總體規劃、修建性詳細規劃、專項工程方案設計和專項工程施工圖設計等4個階段的文件編制。

2.2 特點

2.2.1 在結構上把規劃與設計分開規范 《規范》在內容結構上將城市公園的規劃與設計工作分開規范，并以附錄的形式提出對城市公園總體規劃、修建性詳細規劃、專項工程方案設計和施工圖設計等四個階段文件編制深度的要求。這種結構形式是以往相關技術規范（《城市綠地設計規范》和《公園設計規范》）所沒有的，使《規范》更符合省、市園林綠化法規的有關規定，既增強了《規范》的合法性和權威性，也提高了《規范》的協調性和適用性。

2.2.2 在內容上注重安全、生態、環保理念 《規范》在內容組織上堅持“生態優先，以人為本”和“充實內容，量化要求”的原則，即把“保護原生態”“生物多樣性”“節能環保”“安全舒適”“應急避難”等生態優先、以人為本的理念融入規范條文中，并根據廣州市現有公園完善建設的經驗和社會發展的需要，充實完善規范內容，增加量化規范要求。這樣既加強了《規范》的科學性和前瞻性，也提高了《規范》的完整性和操作性。

2.2.3 在具體條款上注重可操作性 《規范》的內容比較全面、具體，有較強的操作性。《規范》中有些內容是相關技術規范（《城市綠地設計規范》和《公園設計規范》）尚未具體規范的。例如：

1）為了滿足公園生物多樣性和提高城市環境空氣濕度的需要，要求公園規劃占一定用地比例的水體，并要求大面積寬闊的水體規劃孤島（圖3），為鳥類和爬行類動物提供棲息地（《規范》6.3.5和6.3.5.1條）。

2）為了保證公園水體達到景觀水的標準，提出公園水體的水源補給應使用經凈化處理的地表水（雨水）、中水和地下水，要求公園水體應采用種植水生植物（圖4）、養魚等生物措施和利用高差使水體流動的物理措施，促進水體自凈，確保水質達到景觀水的標準（《規范》6.3.5.3、6.3.5.4條）。

3）為了實施植物多樣性和使用鄉土植物，促進公園生物多樣性的發展，按公園的面積規范了植物種類數量，也規范了公園鄉土植物數量占植物總數量的比例，還規范了公園多層混交配置的種植面積占公園綠化種植面積的比例（《規范》6.3.7.2～6.3.7.4條）。

4）為了使公園保持接近自然的水文循環，有效地補充地下水，維持城市地下水位的穩定，規范公園內不行機動車的園路和鋪裝場地（圖5）必須作透水透氣性設計（見規范8.1.6條）。

5）為了保證公園游客的安全，要求設有管理處（室）的公園設置安全管理視頻監控系統；要求公園主要出入口的集散廣場和游人集中活動的大型鋪裝場地以及經常舉辦展覽活動的區域應設置獨立性的防雷設施（圖6）覆蓋（《規范》6.3.12.5和6.3.13條）。

6）為了充分發揮城市公園應急避難的功能，要求居住區公園、綜合公園和有條件的專類公園應根據有關法規、規范的要求，結合公園總體布局預留設置應急避難場所（圖7）和相應設施（《規范》6.3.14～6.3.14.6條）。

7）為了適當社會發展和滿足不同層面市民的需要，要求公園根據規模和游人量在主要出入口配套規劃停車場并設自行車停放處；要求公園根據不同年齡的服務對象的活動及公園景觀組織和管理的需要，結合公園現狀條件合理確定各功能區的規模、布局和內容（《規范》6.3.9.11和6.3.3～6.3.3.4條）。

8）為了貫徹“以人為本”的原則，體現人文關懷，要求公園男廁所小便器中設一個低位小便器，廁所洗手處設一個低位洗手盆；要求公園園椅和坐凳的構造符合人體工學的要求（《規范》10.3.2、10.3.4和10.11.1～10.11.3條）。

9）為了貫徹“節能環保”的原則，要求公園獨立式廁所設計除了應充分考慮廁所的建筑風格與周邊環境及園內其它建筑風格相協調和建筑平面布局及配套設施設計應符合《城市公共廁所設計標準》[4]和《城市道路和建筑物無障礙設計規范》[5]的有關規定外，建筑立面設計應滿足自然通風、采光（圖8）的要求（《規范》10.3.1、10.3.5條）。

3《規范》的主要作用

《規范》在第一章中規定：本規范適用于廣州市行政區內城市公園的規劃設計及其文件編制、審查和審批[1]。

3.1編制指引

《規范》的發布實施使廣州城市公園規劃設計單位在規劃設計編制的過程中具有相應的技術規范作為指引（圖9）；避免城市公園規劃設計編制的盲目性，提高規劃設計編制的水平。

3.2評審標準

《規范》的發布實施使廣州城市公園建設業主和評審組織機構、評審專家在審查、評審城市公園規劃設計的文本、圖紙時，具有一部適用的技術規范作為評審參考；有利于提高審查、評審工作的準確性。

3.3審批依據

《規范》的發布實施使廣州城市公園規劃管理部門在審核、審批規劃案件時，具有一部適用的技術規范作為審批依據；有利于提高審核、審批工作的質量和效率。

3.4協調準則

《規范》的發布實施使廣州與城市公園規劃設計有關的政府部門、建設業主、規劃設計單位、園林專家在業務、技術溝通協調時，具有一個統一的準則（圖10）；有利于縮短規劃設計編制、評審、審核、審批等環節的運行周期，提高行政效率。

4 《規范》實施情況及建議

《規范》作為指導廣州城市公園規劃設計和建設的重要技術規范，自2009年發布至今實施情況并不理想，違反規范的公園建設時有發生[6]。究其原因，主要有二：一是《規范》的宣傳和導向指引不足；二是規劃設計評審、審批對《規范》的實施不力。筆者針對上述原因提出如下建議。

4.1 加強《規范》的宣傳和導向指引

4.1.1 加強《規范》宣傳力度 按理政府部門為了提高專業技術管理水平，不但要組織編制相關的技術規范，還應主動采取有效措施宣傳推進技術規范的實施。因此，建議廣州市政府有關部門采用傳統的宣傳方式，安排專項資金印制《規范》文本，發送到廣州市的相關政府部門、大專院校、規劃設計單位、公園協會和市、區各公園等。以此提高《規范》實施部門和單位對《規范》的認知度，也為其使用查閱創造有利條件。

4.1.2加強《規范》實施導向指引 按理政府部門要推進技術規范的有效實施，應該做好導向指引工作。因此，建議廣州市政府有關部門順應政府職能轉變的要求，組織編制《城市公園環境質量評價標準》，并委托行業協會依據技術標準，開展城市公園環境質量等級評價活動[6]。以“行業評價”替代“部門評比”[7]，以評價標準和評價活動為導向指引，推動《規范》的有效實施。

4.2 采取有效措施推進評審審批部門實施《規范》

4.2.1 依法理順城市公園規劃審批部門 按理政府部門的審批行為必須符合相關的法律法規。因此，建議廣州市政府根據《廣東省城市綠化條例》[8]第十三條“城市公園、風景林地、防護綠地、生產綠地和鐵路沿線兩側、江河兩岸、水庫周圍等城市綠地的修建性詳細規劃和工程設計，由所在地市、縣人民政府城市綠化行政主管部門審批”的規定，理順城市公園修建性詳細規劃的審批部門[9]，為城市公園建設業主和規劃設計單位創造良好的報批條件。

4.2.2 根據《規范》要求實施審批、評審工作 按理政府部門的技術審批要求應該符合相關的技術規范。因此，建議廣州市城市公園規劃審批部門按《規范》要求實施審批工作。并要求組織城市公園設計方案評審的單位（協會）按《規范》要求實施評審工作。

5 結語

最近十年，廣州市園林綠化行政主管部門組織編制了《園林種植土》[10]、《園林綠化用植物材料》[11]、《花壇布置技術規范》[12]、《屋頂綠化技術規范》[13]、《人行天橋、立交橋綠化種植養護技術規范》[14]、《園林綠化工程監理規范》[15]、《城市綠化工程施工和驗收規范》[16]、《城市公園分類》[17]、《城市公園規劃與設計規范》[1]、《園林鋪裝工程（園路）施工驗收規范》[18]等園林綠化系列技術規范，為實施園林綠化技術規范化管理創造了有利條件，但這只是邁出了第一步，今后我們要走的路還很長。本文“解剖麻雀”，現出《規范》實施的問題，相信其它園林綠化技術規范的實施過程也會存在同樣的情況。筆者認為：要解決技術規范的實施問題，政府部門的大力支持和積極推動是關鍵。

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