發達國家行政執法權和制約機制狀況

郭攀

行政機關的執法權力應是有限度的，為防止權力濫用，需要公民權利的制約，美、德、法、日等發達國家在此方面的做法有可圈可點之處。

一、各國行政執法權機制簡介

1、美國的執法權力配置

從執法權力的配置來看，美國屬于普通法系國家，獨立初期奉行三權分立原則，嚴格恪守司法與行政的絕對界限，行政處罰的概念遠不如大陸法系國家突出，在行政法領域中，其地位多是補充性的，統稱為行政制裁，實行管理權與處罰權相分離，把處罰權僅授予法院，行政機關只能追訴和檢控而不能處罰，或者只有很小的處罰權，可以稱為“以法院處罰為原則，以行政機關處罰為例外”。對違法者給予制裁之類的帶有裁判意味的事務，統歸法院管轄，從而也就剝奪了行政主體對行政義務違反者給予懲罰的權利。但隨著行政事務日益增加，行政權力不斷擴大，行政機關行使司法裁決和處罰權勢在必行。在20世紀30年代以前，曾區分公權利爭議和私權利爭議，聯邦法院認為公權利爭議可授予行政機構解決，而解決私權利爭議的裁決權為法院保留。行政機關的處罰權僅限于某些領域的罰款權，如交通監管、海關監管、環境、衛生等領域。

2、德國的執法權力配置

從執法權力的配置來看，德國也實行“相對集中行政處罰權”制度。實施處罰權的主要有三個部門：警察、秩序局、稅務局，但能上街執法的是警察和秩序局。因此，秩序局就成了除警察之外的主要行政執法部門。秩序局相對集中行使規劃、衛生、工商或者環保等部門的行政處罰權。例如，在漢堡市的7個大區下都設了秩序局，它主要負責居民身份登記、養老與醫療保險、消防、交通、運輸、獸醫與食品監督、環保等相關事務；集中行使規劃、衛生、建設、交通、工商、環保等眾多部門的行政處罰權，其他行政執法部門發現違法行為后，可以調查相關事實，獲取相關證據，但最終都應當將案卷移送秩序局，由秩序局統一作出行政處罰決定，秩序局也可以自己上街執法進行執法檢查，并根據獲得的相關違法證據作出處罰決定。

3、日本的執法權力配置

從執法權力的配置來看，日本的行政處罰由行政刑罰與秩序罰組成。行政刑罰同其他刑罰一樣，必須按刑事訴訟程序由法院適用，但有兩點例外：第一，對違反《道路交通法》的行為，值勤警察依法對違法者可以當場處以35000日元以下的反則金，由被處罰者自行到郵局或者中央銀行繳納。值勤警察的處罰決定，應立即報請警察局長批準。警察局長認為處罰合法，需制發催付命令，要求被處罰者按期繳納反則金；警察局長認為處罰不合法，要立即予以糾正。被處罰者逾期不繳納反則金，警察機關則將案件移交檢察官，由檢察官提起公訴并提出即決審判請求，由簡易法院審理。如果被告對適用簡易程序有異議，則必須按正式程序審理。第二，對違反國稅、關稅和煙草專賣等行為，主管行政長官有權通告違法者繳納一定金額的罰金或者科金。違法者若按通告履行，處罰程序即告結束；若逾期不履行，發出處罰通告的行政長官必須向檢察官告發，經檢察官提起公訴，由法院按刑事訴訟法正式審理。

二、各國行政執法權制約機制的現狀

1、美國總統的行政權制約

美國憲法前三章將立法權、執法權、司法權分別賦予了國會、總統以及法官，這三個分支是相互制約的。美國憲法將執法權賦予了總統，但關于總統權力的規定卻很簡單，不只是美國最高法院，甚至總統都對行政權的理解有不同之處：老羅斯福總統認為，總統是人民利益的管家人，不但有權利而且有義務為了人民的利益采取必要的行為，不論是否有憲法明文的或是默示的規定。只要不違反憲法的規定，或者國會在其權限范圍內所制定的法律規定，總統就有行動的自由。

實際上，美國憲法賦予總統的權力是不少的：任免權、立法權、外交權、軍隊總司令、緊急權力等。只是總統作為行政部門的最高領導，他對于行政的控制不是沒有限制的，而是有法律上的限制，也有事實上的限制。

（1）獨立行政機構

雖說總統可以通過法律以外的權力（如有權更換委員會主席，有決定獨立行政機構預算的權力等）來削弱獨立行政機構對總統行政控制權的影響，但由于獨立行政機構執行職務時不受總統控制，總統的行政控制權還是能被很好地限制在一定范圍內，如獨立行政機構制定法規的行為，代表該機構執行的政策，沒有送總統審查的法律義務。

（2）國會的立法權

總統執行權有很少部分是來自于憲法的規定，大部分是由國會制定的法律所賦予的。憲法規定的行政權屬于法律，只是說明國會沒有執行法律的權力，但并沒有說國會立法必須將所有行政權賦予總統。從這個意義上說，在很大程度上總統的執行權力是從屬于國會的。國會通過對行政事項的立法，可以擴大總統控制行政的權力，同樣也可以縮小總統控制行政的權力。

（3）準司法行為

行政機關按照法律規定解決一個爭端時，執法人員必須不受外界干擾，按照法定程序查清事實真相。由行政法官做出初步決定，再由行政長官作最后決定。但如果行政長官沒有根據聽證記錄妄下結論，那么這個決定將被法院撤銷。行政機關的決定必須符合憲法規定的正當法律程序。

（4）事實上的限制

總統會在某些情況下受到高級官員意見的影響，特別是當這個高級官員在國會中有一定的支持力量或在選民中有較高支持率時，總統會削弱對他們的控制。

2、法國的行政警察制度

在法國，“行政警察”是執法中一個重要的具體制度，它是指行政機關為了保證公共秩序而對個人自由所加的限制。具體來理解，“行政警察”是執行警察任務的人員和組織，從抽象的意義上來理解，它是行政活動的某種方式和權力。個人自由不僅受制于行政警察而且受制于“警察法律”，行政機關一方面有權執行警察法的規定；另一方面有權在其管轄地域內，在不違反法律規定的前提下，制定補充的警察規則、限制個人自由。行政警察這種活動只能由有警察權限的機構進行。總理和總統、內政部長、省長和省警察總監、市長是具有一般行政警力的機構。在實踐中，這些機構所擁有的警察權會出現重疊或者沖突。下級機關服從上級機關，適用專門警察、不適用一般警察的規定等都是處理這些權力沖突的原則。具有警察權力的執法機關行使權力的時候，必須采取合法的手段才能發生法律效力。警察必須在法治原則和法院的監督下活動。

在法國，行政法院受理公民對警察提起的行政之訴時，會首先判斷警察權力合法與否，這個界限一般是由法院的判例決定的。其次，在刑事法庭按照警察法規給公民判定罪行前，會先審查行政機關所制定的警察法規是否合法有效。

3、德國的行政機構管理

德國聯邦行政機構分為聯邦政府與聯邦管理機構，它們是行使聯邦行政權的機構。雖然聯邦行政機構擁有最高的行政權，但是在法律規定范圍內能執行的部分很少，大部分還是需要各地方政府按照法律規定來執行，且執法機構大多都被置于內閣的領導下，少數獨立于內閣領導的執法機構也都被《基本法》明確了其職能界限：第88章傳統理論認為政治性機構不能保障金融穩定，這兩個機構獨立于內閣指揮以履行其自身的特殊職能。其他的行政機構皆受制于內閣有關部門領導。

同時，聯邦德國的法治國要求，所有的執法權力必須來自法或法律的委代授權。《基本法》第80章第l節規定：“聯邦內閣、聯邦部長或各州政府可被法律授權以頒布法令。授權的內容、目的和范圍應受到有關法律的規定。法令應陳明法律理由。”民主和分權原則同時也是立法委代憲法限制的來源，立法機構應避免使用含義過于寬泛的字眼，應合適地注明目的、內容和范圍，以免導致委代執法機構在制定調控細節時代替人民代表行使了制定基本政策的立法職能。同樣擁有委代制度的美國在將理論轉化為實踐的成效上遠不及德國。從美國新政到現在，聯邦權力不斷擴展，聯邦法律至今沒有因委代權力過于廣泛而被聯邦最高法院宣布違憲。委代限制對聯邦立法來說已經有些名存實亡了，甚至在一些州，為了控制行政，州法院會對州議會加以實質性限制。

（責任編輯：趙靜）