歐美發達國家的防治大氣污染之道

今年以來北京連續出現的霧霾天氣，連三月的“兩會”也不放過，來自全國各地的數千名人大代表和政協委員紛紛要求加大環保整治力度。

就著北京霧霾話題，筆者在上一篇拙文《倫敦的“霧都”帽子是怎樣摘掉的》中，介紹了倫敦在1952年著名的“毒霧事件”之后如何下決心整治大氣污染，經過幾十年的不懈努力終于“請回藍天”，摘掉“霧都”帽子的經歷和經驗。

其實，不止是倫敦，也不止是英國，大凡所有走過并完成工業化的發達國家，特別是歐美發達國家，無一幸免地經歷了大氣污染并遭受過大氣污染的苦難。然而，幾乎所有的發達國家，特別是歐美發達國家，也都在痛定思痛后下決心整治大氣污染，并且取得了顯著成效?！八街梢怨ビ瘛?，他們的成功經驗，對我們很有借鑒意義。

法國：防治措施雙管齊下

現今法國的藍天白云常令不少中國游客欣羨不已。但在過去，法國的天空也不都是藍天白云。就在幾年前的2004-2006年，據法國衛生監測部門發布的數據顯示，巴黎、馬賽和里昂等9個城市空氣中PM2.5年平均濃度均超出了世界衛生組織建議標準的上限。

為改善空氣質量，法國采取應急的和長期的兩套措施，在防治大氣污染方面來了個雙管齊下。

應急措施主要是加強大氣監測并向公眾提出防治建議

法國空氣質量監測協會負責監測空氣污染物濃度，向公眾提供空氣質量信息。法國環境與能源管理局則根據空氣質量監測協會提供的數據，每天在網站上發布當日與次日空氣質量指數圖，并就如何改善空氣質量提出建議。

空氣質量指數圖包括空氣中臭氧、二氧化氨、二氧化硫和可吸入顆粒物PM10這四種污染物的監測數據，并按污染程度將空氣質量分成1至1O級。當污染物指數超標時，地方政府會立即采取應急措施，減少污染物排放，并向公眾提供衛生建議。

2003年夏天，由于持續高溫天氣、強烈光照和無風等原因，法國大部分地區大氣臭氧濃度持續數日超標。如果長時間暴露在這樣的環境里，老人、兒童以及一些易過敏人群容易出現皮膚刺癢、眼睛刺痛、呼吸不暢和咳嗽等癥狀。因此，法國環境部門呼吁兒童、老人以及呼吸系統疾病患者避免一切激烈的戶外活動和體育運動。此外，政府還呼吁公眾調節生活方式，減少會導致臭氧濃度增加的污染物排放，如降低汽車行駛速度等。

長期措施包括立法措施等

長期措施指國家或地方政府層面的長期措施，主要是立法和執法。2010年，法國頒布了空氣質量法令，規定了PM2.5和PM10的濃度上限。此外，法國政府還實施了一系列旨在減少空氣污染的方案，如減排方案、顆粒物方案、碳排放交易體系、地方空氣質量方案和大氣保護方案等。

法國有一個機構叫“公共衛生高級委員會”，會對全國公民及時提出衛生建議。比如它在2012年4月公布的空氣顆粒物污染報告中就提出了一個新的保護公眾健康的建議，尤其是對肺病和心臟病患者、幼齡兒童與老年人等敏感人群。建議指出，當PM10濃度超過每立方米80微克時，敏感人群應減少甚至避免戶外活動與激烈的體育運動，哮喘患者可能需要在醫生指導下適當增加使用吸入類藥物的次數：健康人群如果出現咳嗽、呼吸困難或咽喉痛等癥狀，也應減少戶外活動與激烈的體育運動。

德國：全方位整治大氣污染

德國整治大氣污染的措施可以說是全方位的，也可分為應急措施和長遠措施。

應急措施包括：首先，對某類車輛實施禁行，或者在污染嚴重區域禁止所有車輛行駛；其次，要限制或關停大型鍋爐和工業排污設備：此外，關停城市內的建筑工地也有助緩解污染。

長遠措施主要是立法上和管理上的措施。通常有以下幾種：

第一，設定機動車排放標準，各類車輛都需滿足設定的排放上限。歐盟所有成員國機動車均需符合歐盟統一標準。為了排放不超標，機動車輛需安裝微粒過濾器等尾氣清潔裝置。在德國，安裝過濾器的車主可獲得國家補貼。

第二，嚴格設立大型鍋爐和工業設施的排放標準。歐盟已統一規定了工業排放標準，出臺了《工業排放令》。同時，對小型鍋爐等供暖設備設定排放標準。

第三，設定機械設備排放標準，如工程機械等。

此外，為了減少空氣污染，還在行政管理上下了工夫，德國有超過40個城市以及許多歐洲城市均設立了“環保區域”，只允許污染物排放少的車輛駛入。還通過補貼和宣傳，鼓勵人們利用公共交通以及騎車出行。

德國整治大氣污染的另一個特色是變廢為寶。比如漢堡市，把位于WIlhemsburg區的一座廢棄的巨型防空洞改造為一個能源中心。這個防空洞在二戰時期曾經庇護了3萬人，不久以后，經過“變廢為寶”，它將為周圍的800戶居民提供無污染的水電供應，還能為公共電網提供額外的電力。

漢堡的廢棄物整合管理系統做得非常出色，通過垃圾循環利用和焚燒發電的先進設備，漢堡使垃圾變成能源山——不僅降低了垃圾填埋量，在焚燒垃圾的同時還能提供熱能和電。市政垃圾現分類為紙類、玻璃、塑料、金屬和生物肥料幾類。為提升居民和商家進行垃圾分類的環保意識，政府舉辦了許多活動。

漢堡正在建設中的港口新城（HafenCitv），是目前歐洲最大的城市改造項目，可以說是可持續發展的國際城市發展樣板。

港口新城改造項目中的重頭戲是“易北河音樂廳”的建設。這是在一座老舊的咖啡倉庫上構建的一個混搭現代風格的玻璃建筑，它將成為漢堡的新地標?！耙妆焙右魳窂d”除了在設計上具有極強的設計美感外，還兼具環保節能功能。為這個環保項目，漢堡市民慷慨解囊，已經捐出6800萬歐元。

在港口新城改造項目中，無處不見節能環保、智能城區的影子。通過使用節能LED燈照明以及雨水的收集再利用，它可以減少70%的電力和40%的供暖消耗。

瑞士：治理大氣污染的五大特點

在空氣質量方面，瑞士名列全球第一?？赡憧稍?，作為著名的旅游國家，瑞士其實也是世界上受污染威脅最大的國家之一。瑞士曾長期以高山畜牧業為主，森林覆蓋率極高，19世紀末，隨著瑞士旅游業的興起和工業化發展，大量森林被砍伐。對此，政府非常憂慮，最終頒布了一部保護森林資源的法律，把森林保護納入法制軌道。努力還是有結果的。最新數據顯示，自2000年至2012年，瑞士環境表現EPI指數中的森林覆蓋率，持續排名世界第一。

1、建設生態城市。瑞士國土面積不大，城市與鄉村差距很小，在環境問題上基本實現了一體化保護。由于對森林和水資源的開發與保護得力，作為空氣污染最主要元兇的煤炭和油料燃燒在資源使用中處于弱勢地位，從整體上減少了能源使用的熱排放，城市的空氣質量也從源頭上得到了有力的保障。資料顯示，瑞士早在20世紀80年代就曾出臺生態城市計劃，現在已有接近190個生態城市得到歐洲的認證，還有11個城市獲得歐洲生態城市的金獎。所有這些城市，已經基本上實現了生態型社會的目標。

2、狠抓交通改造。經濟結構影響污染防治結構。瑞士向服務等第三產業的成功轉移，使其現有空氣污染主要來自交通行業和家庭排放。因此，瑞士在立法上，逐漸由對資源的合理使用規范，轉而對交通、建筑和取暖等排放增長較快的部門進行針對性調整，其中又以交通領域為主。數據顯示，瑞士平均每人每年產生的約6噸排放，交通大概占2.6噸。

瑞士的鐵路系統非常發達，乘坐火車是瑞士民眾最主要的出行方式，每天約100萬人乘坐SBB瑞士聯邦鐵路列車，全國在使用的站臺有807個。全國有三分之一職工每天乘坐SBB列車出差或通勤。令人驚訝的是，鐵路交通如此發達，汽車普及率也非常高，瑞士環境卻仍讓人信服。徜徉于山水之間的火車，或緊鄰波光粼粼的碧湖和葡萄莊園，或橫穿阿爾卑斯白雪皚皚的峻嶺和休閑山莊，其中的黃金列車和冰河列車更是瑞士觀光旅游的主要線路。究其原因，截至2011年，SBB所運行的3138公里鐵路線，加上非SBB線路總共五千多公里的鐵路線，早已經全部采用電氣化，排放極其有限。

3、引入經濟手段。正如瑞士環保專家曾提到的一樣，以行政強制命令為主雖然行之有效，但更多引入經濟手段已經成為污染防治改革的方向。引入經濟手段體現了“誰污染，誰付費”，“污染大，花錢多”的原則，使企業在制定發展戰略時將環境保護置于其成本中，從而達到自愿減少污染的目的。瑞士政府對企業征收垃圾處理稅、能源消費稅等稅種，這些收入的三分之二都會被用于相應的環境項目，剩余的則被投入公共基金。例如，技術發展基金每年有2500萬瑞士法郎用以幫助相關企業發展低排放的交通工具與生產工藝。

4、鼓勵企業自愿減排。與強制征稅相配合，政府也積極鼓勵企業進行自愿減排，上世紀90年代實施二氧化碳減排時，有1900多家企業自愿參與了該項目。政府對達到自愿減排目標的企業免征二氧化碳稅，如果未實現減排目標，則對超出減排目標的每噸二氧化碳罰款100瑞士法郎，并要求其在下一個減排期內實現減排目標。此外，政府也采取頒發消費許可證和補貼等多種經濟手段保護環境。例如，瑞士整個水泥行業都與政府簽訂了減排協議，政府對企業用于減排的黑泥等原材料實施優惠措施，以保證企業不因減排而降低經濟效益。

5、對反面典型敢于說“不”。瑞士政府要求，所有柴油車必須在2007年前安裝微粒過濾器。作為反面典型，政府曾在2006年點名批評瑞士軍方，原因在于軍方1.6萬臺軍方柴油汽車沒有安裝過濾器卻仍上路行駛。作為歐洲最早使用汽車尾氣凈化裝置的國家，瑞士實行嚴格的汽車排放標準，為此也曾拒絕F1賽事進駐。目前，瑞士正積極實施歐盟私家車排放標準，規定至2015年，汽車行駛每公里允許排放的二氧化碳量為150克。

瑞士的努力取得了很好的成效。2010年的數據顯示，自1990年至2010年，瑞士二氧化硫排放減少了85%，顆粒物質PMl0減少40%，氨氧化物減少了50%，而揮發性有機化合物減少了65%。瑞士的空氣污染在過去20年得到了很好的改善。

美國：依靠法治和公共參與

美國整治大氣污染有兩個顯著特點：依法治污和公共參與。

在依法治污方面，美國制定了許多法律法規。1955年，美國國會通過了“空氣污染管制法”。1963年、1967年和1970年又分別通過了“清潔空氣法”及其修正案等，加大了對空氣污染源等領域的研究、檢測及排放標準的制定等，成立美國國家環境保護局。1990年，國會又通過“清潔空氣法”修正案，大幅增加了聯邦政府的權力和責任。修正案增加了管理計劃、控制酸雨和固定污染源操作許可證、保護平流層臭氧，增設執法機關。該修正案是目前美國實施空氣質量保護的法律依據。經過多次修改的“清潔空氣法”目前已將臭氧、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氫、鉛以及顆粒物（PM）等作為6種標準污染物。

環保局推出了4個新監管方案：一是國家環境空氣質量標準，規定了6個標準污染物：一氧化碳、二氧化氮、二氧化硫、顆粒物、碳氫化合物和光化學氧化劑：二是國家實施計劃；三是新源性能標準：四是有害空氣污染物的國家排放標準。

在不考慮成本的情況下，美國國家環保局制定了全國空氣污染物的防治標準，每5年對各項標準的執行情況進行審查和修訂，并劃分達標區和未達標區，審查和批準各州制定的快速達標及保持達標狀態的州級實施計劃（SlP）。根據環境空氣質量監測結果，該局將全國劃分為三類地區（1）未達標區，即不符合標準或造成其他地區不達標的地區；（2）達標區，即符合標準的地區：（3）無法分級區，即沒有充分數據來確定該地區的適當狀態。

按照法律，各州必須制定按期實現“國家環境空氣質量標準”的計劃，如不及時提交實施計劃，或計劃被國家環保局否決，國家環保局會采用多種制裁手段。比如收緊發放新排放源許可證，終止聯邦政府的重大公路建設撥款等。對各州的計劃實施及空氣質量，國家環保局通過監測系統做出評估。法案對未達標地區有更嚴格的要求：根據問題的嚴重程度，進行地區分級，并采取嚴厲乃至強制管制。

在公眾參與方面，美國法律賦了公眾參與的權利。法律規定，公眾可以參與各州空氣質量實施計劃的制定，參與國家環保局對各州計劃的審批過程。如對審批是否符合“清潔空氣法”提出異議，可要求法院責令國家環保局有所作為。

美國環保局等相關機構不僅向公眾及時發布易懂的空氣污染信息，還提供在空氣污染的日子里如何保護健康、平時如何“從我做起”來提高空氣質量的小貼士。國家環保局·專門設立了一個網站，隨時公布全國各地的空氣質量，把空氣清潔程度分為六個等級，依次是好、一般、對敏感人群不健康、不健康、很不健康以及危險。網民只要在這個網上輸入自己住址的郵政編碼，就可以查出當地當天的空氣質量，并可查詢全美各地的動態空氣質量指數圖、臭氧指數圖、PM2.5指數圖以及根據各指數列出的全美空氣質量最差的5個地點。

當污染較為嚴重時，美國官方網站會要求民眾控制戶外活動的強度和時間，以此來減少身體損害。此外，媒體還勸告民眾不要在繁忙的馬路附近鍛煉，不要在室內抽煙，減少使用蠟燭、燒木頭爐子，以控制室內污染。

美國大氣污染控制方式中，尤為值得一提的是排污權交易。排污權交易，是指在污染物排放總量控制指標確定的條件下，利用市場機制，建立合法的污染物排放權利即排污權，并允許這種權利像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制，從而達到減少排放量、保護環境的目的。排污權交易起源于美國，而后德國、英國、澳大利亞等國家相繼開始了排污權交易的實踐。

【作者簡介】

程宇航，江西省社會科學院研究員。

責任編輯：李佳佳