吉林省建設(shè)用地批后監(jiān)管工作研究

張羽 史東凱 王斌 張濤 王濤 馮博功

吉林省征地事務(wù)中心在實際工作中對批后監(jiān)管工作進行了有益的探索，逐步摸索出監(jiān)管環(huán)節(jié)、監(jiān)管內(nèi)容和業(yè)務(wù)流程等工作機制，有力促進了我省土地節(jié)約集約利用，深化盤活閑置存量土地，提高了國土管理水平和效率。

1.國內(nèi)建設(shè)用地批后監(jiān)管工作現(xiàn)狀

建設(shè)用地批后監(jiān)管工作一直是國土資源管理中薄弱但是又至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，建設(shè)用地被批準以后，地方土地管理部門是否合法合規(guī)進行供地，土地使用者是否按照合同中規(guī)定的要求使用土地等行為都要靠批后監(jiān)管工作來保障。因此，建立建設(shè)用地批后監(jiān)管工作機制，加強批后監(jiān)管力度，對于完善土地資源管理工作，促進土地節(jié)約集約利用具有重要意義。

目前，國內(nèi)一些省份在建設(shè)用地的批后監(jiān)管工作上取得了一定成效。浙江省通過年初任務(wù)分解、年中監(jiān)督檢查、年末評價考核的形式，實現(xiàn)了對批后監(jiān)管工作全過程的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與考核，并且構(gòu)建了一套科學(xué)、規(guī)范、高效的建設(shè)用地批后監(jiān)管工作運行機制；山東省成武縣通過對新增建設(shè)用地嚴格規(guī)范出讓合同的方式來加強土地監(jiān)管，并且對已批準的建設(shè)用地通過存量盤活、資源整合等一系列監(jiān)管措施，切實提高了土地供應(yīng)和開發(fā)利用率。我省急需根據(jù)自身的工作基礎(chǔ)，建立一套完備的土地批后監(jiān)管機制，實現(xiàn)對建設(shè)用地開發(fā)利用的全程跟蹤，客觀真實的判斷土地的利用狀況，促進節(jié)約集約利用土地。

2.吉林省建設(shè)用地批后監(jiān)管工作情況

結(jié)合實際工作，筆者認為批后監(jiān)管工作可以抽象為“兩橫一縱”，“兩橫”分別代表地方政府和用地單位，“一縱”表明批后檢查工作貫穿于地方政府和用地單位之中，既檢查地方土地管理部門的報批、征地實施、供地等環(huán)節(jié)的完成情況，又檢查用地單位的土地使用情況。

吉林省建設(shè)用地批后監(jiān)管通過內(nèi)業(yè)檢查和外業(yè)勘察核實各市（州）、縣（市、區(qū)）由國務(wù)院和省政府批準的建設(shè)用地報批及批后實施情況，動態(tài)掌握我省建設(shè)用地批后實施進度，真實反映建設(shè)用地批后的實施情況。通過不斷的工作實踐和理論探索，對建設(shè)用地批后監(jiān)管機制有了初步認識，逐步摸索出監(jiān)管環(huán)節(jié)、檢查內(nèi)容和業(yè)務(wù)流程等工作機制。

3.監(jiān)管環(huán)節(jié)

國土資源部按照全面監(jiān)管、全程監(jiān)督的要求，圍繞建設(shè)用地的審批、供應(yīng)、利用、補充耕地和違法用地查處（以下簡稱“批、供、用、補、查”）等有關(guān)內(nèi)容進行動態(tài)監(jiān)管。省征地事務(wù)中心以國土資源部的監(jiān)管內(nèi)容為導(dǎo)向，工作同樣貫穿于“批、供、用、補、查”之中。

3.1報批環(huán)節(jié) 主要監(jiān)管市、縣建設(shè)用地報批情況，檢查市、縣履行程序和前置要件的合法、合規(guī)性。

3.2征地實施環(huán)節(jié) 主要監(jiān)管建設(shè)用地批后市、縣征地實施情況，檢查征地實施過程中的合法、合規(guī)性。

3.3土地供地環(huán)節(jié) 主要監(jiān)管市、縣供地情況，檢查市、縣在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)中有無違法、違規(guī)現(xiàn)象。

3.4土地使用環(huán)節(jié) 主要監(jiān)管用地單位土地使用情況，檢查用地單位在用地環(huán)節(jié)中有無違法、違規(guī)現(xiàn)象。

4.檢查業(yè)務(wù)內(nèi)容

4.1建設(shè)用地審批及批后實施材料的完整性、真實性、合法性和合規(guī)性 包括各市（州）、縣（市、區(qū)）存檔的建設(shè)用地報批材料的完整性、真實性、合法性和合規(guī)性；項目（批次）用地批后實施檔案的建立情況。

4.2建設(shè)用地審批及批后實施情況上報信息的準確性、真實性和完整性 按照省廳文件要求，對各市（州）上報數(shù)據(jù)的準確性、真實性和完整性進行全面復(fù)核。

4.3土地供應(yīng)情況 主要包括供地時間是否合規(guī)；是否按照批準的規(guī)劃用途供地；是否存在批而未供、土地閑置現(xiàn)象；供地是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策、供地方式是否符合法律規(guī)定、供地標準是否符合有關(guān)規(guī)定等。

4.4土地使用情況 主要包括用地單位是否存在供而未用、停建等土地閑置現(xiàn)象；是否存在少批多占和移位建設(shè)情況；是否存在未供先建情況；用地指標是否能夠滿足合同中規(guī)定的要求。

5.檢查業(yè)務(wù)流程

5.1前期準備 根據(jù)省廳提供的國家和省政府審批的建設(shè)用地項目清單，選擇檢查的項目，調(diào)閱建設(shè)用地報批卷宗，向市、縣下發(fā)報表，收集建設(shè)用地項目批后實施情況信息。

5.2信息反饋 市、縣根據(jù)實際情況，將檢查的建設(shè)用地項目批后實施情況上報省征地事務(wù)中心。

5.3內(nèi)、外業(yè)檢查 根據(jù)市、縣上報的信息，采取查閱資料和實地測繪核查相結(jié)合的方式，檢查建設(shè)項目的用地情況，核實市、縣上報信息的真實性、準確性。

5.4上報成果 匯總各地檢查結(jié)果，結(jié)合測繪隊提交的實測數(shù)據(jù)，對每一宗地進行客觀理性的分析，對發(fā)現(xiàn)的問題進行歸納總結(jié)，并提出具有針對性的合理化建議，最后形成檢查報告上報省廳。

6.工作拓展

在外業(yè)勘察核實過程中，需要委托測繪隊進行現(xiàn)場測量，傳統(tǒng)的測繪方式工作效率相對較低，且耗費大量人力物力。隨著攝影測量技術(shù)的不斷發(fā)展和普及，利用航片制作數(shù)字正射影像圖，在影像圖上通過人機交互目視解譯的方法來采集地物信息，以此來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的實地測繪工作，其特點是成圖迅速、信息豐富、地理坐標精確，能更加直觀的反映出土地的利用情況。

目前，批后監(jiān)管主要采用人工管理方法，多是以文檔資料、圖件等形式將各種數(shù)據(jù)保存在檔案室，各種數(shù)據(jù)無法做到動態(tài)的鏈接，給批后監(jiān)管工作帶來極大的不便。吉林省征地事務(wù)中心在深入分析建設(shè)用地監(jiān)管業(yè)務(wù)需求的基礎(chǔ)上，以信息整合、過程控制為基本建設(shè)思路，采用先進的信息采集技術(shù)為切入點，正在積極構(gòu)建吉林省建設(shè)用地批后監(jiān)管信息系統(tǒng)，通過建立批后監(jiān)管信息系統(tǒng)，可以提供建設(shè)用地批后監(jiān)管的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進一步完善批后監(jiān)管體系，為政府對建設(shè)用地進行宏觀調(diào)控提供智力支持，實現(xiàn)全省建設(shè)用地批后監(jiān)管工作的網(wǎng)絡(luò)化運行。經(jīng)過進一步的完善，最終建成以“信息發(fā)布、監(jiān)測分析、服務(wù)調(diào)控”為目標的監(jiān)管系統(tǒng)，達到建設(shè)用地“全項目覆蓋，全過程監(jiān)管”，實現(xiàn)土地精細化管理和動態(tài)監(jiān)測，提高國土管理水平和效率。

通過內(nèi)業(yè)檢查，同時結(jié)合測繪隊提交的實測數(shù)據(jù)，對發(fā)現(xiàn)的問題進行歸納總結(jié)，發(fā)現(xiàn)主要存在以下幾個方面的問題：土地閑置；違法用地處罰不到位；在供地、用地的過程中改變用途；用地單位超占。為切實有效的解決以上問題，筆者認為土地管理部門應(yīng)建立完備的用地檔案，加強建設(shè)用地批后監(jiān)管力度，對違法違規(guī)等情況能及時處理；加強土地法律法規(guī)的宣傳，增強用地單位的法律意識，使用地單位形成依法用地的觀念。