鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)察工作存在的問題及對策

近幾年，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活環(huán)境發(fā)生了巨大變化，與此同時，社會利益關(guān)系和社會各階層的價值取向發(fā)生了深刻變化，隨著國家宏觀政策的進一步深化，土地資源的稀缺性更加凸現(xiàn)，土地供需矛盾更加突出。在通過合法渠道難以及時、足量取得建設(shè)用地的情況下，一些法制觀念淡薄的基層政府、單位或個人為了自身利益，不惜以身試法，從而造成大量的違法用地存在。究其原因，主要是由于缺乏有效的執(zhí)法手段和明確的執(zhí)法權(quán)力、土地執(zhí)法難以到位，嚴重地削弱了法律應(yīng)有的權(quán)威?！皥?zhí)法難”已成為我國土地管理中的一個突出問題。

1.當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地違法的特點

1.1農(nóng)村違法用地形式多樣，調(diào)查取證難 一是未批先建，批少占多。村民在未經(jīng)批準的情況下擅自占用土地建房，或者不按批準標準建房，任意擴大占地面積。二是突擊占地、亂搭亂建。突出表現(xiàn)在重點工程的拆遷戶為謀取更多的補償而突擊占地、私搭亂建。三是違規(guī)出讓，私自買賣土地。個別鄉(xiāng)、村級組織出于眼前利益與企業(yè)協(xié)議以租賃、買賣等形式非法轉(zhuǎn)讓集體土地，有的村民間私自轉(zhuǎn)讓或買賣土地。四是非法占用、破壞耕地。一些民營企業(yè)存在擅自占用耕地建場、取土，隨意擴大取土范圍，破壞耕地植被、破壞土地耕作層等違法行為。

1.2農(nóng)村違法用地面廣量大，現(xiàn)場制止難 大多數(shù)農(nóng)村違規(guī)建筑，建筑物設(shè)計結(jié)構(gòu)簡單，施工要求不高，建造成本低廉，加上充足的建筑材料，往往幾天之內(nèi)就可建成。執(zhí)法人員來了就立即停工，人一走馬上開工，白天拆了夜間建，與執(zhí)法人員打“游擊戰(zhàn)”，大多利用雙休日、節(jié)假日、夜間突擊行動，施工速度快，一旦發(fā)現(xiàn)，違法行為已既成事實，現(xiàn)場制止和查處都很難。有的甚至暴力抗法，圍攻執(zhí)法人員。

1.3農(nóng)村違法用地“雜” 在農(nóng)村非法占地行為人既有本村村民，也有包括城鎮(zhèn)居民等在內(nèi)的外來人員；非法占用的既有房前屋后的空地、菜地、坑塘，也有村民自己的承包地，還有私自非法買賣的土地。從違法占地建筑類型看，有擴建、翻建、新建三種；從違法占地用途看，有因住房緊張而自用的，有用于家庭副業(yè)的，也有的是用于出租、出售獲利；從土地審批情況看，有一部分村民曾向村委會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提出用地申請，因用地指標控制等原因未獲批準而擅自動工，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部村級組織違規(guī)表態(tài)，絕大多數(shù)是未經(jīng)批準的違法用地行為。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村違法用地存在的原因

2.1土地執(zhí)法監(jiān)察體制改革滯后 目前的土地執(zhí)法監(jiān)察體制改革還沒有完全到位，在實踐中，地方政府承擔(dān)土地資源公共管理職能，這就決定了地方土地管理部門處于地方政府和上級土地管理部門不同工作目標的聚集點上。一方面，基層土地管理部門在業(yè)務(wù)上受上級土地管理部門的指導(dǎo)，在分級土地利用總體規(guī)劃控制下，按照上級核定的用地計劃指標，安排建設(shè)用地，保護開發(fā)補充耕地；另一方面，基層土地管理部門還要按照地方政府的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和實際需要保障各類建設(shè)用地，按照地方政府的要求代行土地資源管理職能。

2.2土地法律、法規(guī)不夠健全和完善 現(xiàn)行的法律、法規(guī)在一些細節(jié)上沒有明確的規(guī)定，缺乏土地管理的監(jiān)督檢查，但是具體執(zhí)法過程中常會遇到一些實際問題，由于缺乏可靠的法律依據(jù)，使得相關(guān)部門無所遵從。

2.3部門配合難，執(zhí)法難以到位 在執(zhí)行過程中，往往是違法當(dāng)事人遲遲不履行處罰決定，國土部門職能按法律規(guī)定“由作出處罰決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。”而在實際工作中，申請法院執(zhí)行很難，一是審查執(zhí)行時間長，二是執(zhí)行費用高，基層國土部門沒有專門的辦案經(jīng)費，負擔(dān)不起高額的執(zhí)行費用。因此，申請法院強制執(zhí)行的土地違法案件真正執(zhí)行到位的很少，致使行政處罰決定無法兌現(xiàn)，造成違法者有恃無恐。

2.4執(zhí)法效果不夠明顯 按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，國土部門對違法建房不具有強制拆除權(quán)，只能責(zé)令停工、說服教育，執(zhí)法效果取決于當(dāng)事人的態(tài)度，若要進行處理，還要經(jīng)過處罰、復(fù)議、訴訟、申請執(zhí)行等許多環(huán)節(jié)，耗時長，耗費大量人力、物力和財力，而且個人土地違法行為建設(shè)期短、不易于發(fā)現(xiàn)，因此處理個人土地違法案件很難收到良好的效果。

3.對治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地違法的對策及建議

3.1抓宣傳教育，加大現(xiàn)有土地法律法規(guī)的宣傳力度 要有針對性地加大與農(nóng)村土地使用相關(guān)的土地法律法規(guī)、政策宣傳力度。一是對擁有土地審批權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)的機關(guān)和工作人員以及干部進行國情國策教育和依法行政教育，促進依法使用和管理土地危機意識的提高；二是增強廣大村民的土地法制意識，奠定依法治理的思想基礎(chǔ)。要運用多種宣傳形式進村入戶，大力宣傳土地管理政策和有關(guān)法律法規(guī)，使廣大村民充分認識非法占地、建房搭棚等行為造成的不良后果。

3.2抓日常預(yù)防，建立巡查制度和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò) 要制訂國土資源動態(tài)巡查實施方案，真正建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組四級動態(tài)巡查機制，形成一級國土資源監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，將違法案件行為消滅在萌芽狀態(tài)。加大動態(tài)巡查力度，早發(fā)現(xiàn)早處理。對經(jīng)審批獲得土地使用權(quán)的，要搞好跟蹤管理工作；對不按出讓合同約定開發(fā)利用土地的，要依法收回其土地使用權(quán)，避免土地被閑置。設(shè)立農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)督員，建立群防群治的土地執(zhí)法體系。建議給村級國土資源監(jiān)察員一定的工資補助，以充分發(fā)揮村、組國土資源監(jiān)察員、信息員的作用，確保每一宗土地都在各級監(jiān)察員的視線中，真正形成上下貫通、信息靈敏、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的“橫向到邊，縱向到底”的有效執(zhí)法監(jiān)察機制。

3.3抓隊伍建設(shè)，強化土地執(zhí)法監(jiān)察力度 要以完善體制、提高素質(zhì)為契機，實行土地執(zhí)法監(jiān)察的規(guī)范管理，強化自上而下的土地執(zhí)法監(jiān)察管理體制，保證執(zhí)法監(jiān)察工作的順利開展。

3.4以嚴肅查處違法案件為重點，著力提高執(zhí)法監(jiān)察效力 有案不查、查案不力、只查事不查人等消極現(xiàn)象是違法用地居高不下的主要原因之一。執(zhí)法監(jiān)察工作要突出重點，提高案件查處率、處理到位率，狠抓查人處事相結(jié)合，提高違法成本，密切關(guān)注違法用地新動向，采取切實有效措施，使違法者不敢為、不想為、不能為。一是以典型違法案件公開查處為重點，狠抓查事處人相結(jié)合；二是以6·25土地宣傳日為契機，加大案件公開處理、公開曝光力度；三是以耕地保護目標問責(zé)制落實為切入點，提高各級政府負責(zé)人守土有責(zé)意識；四是以執(zhí)法監(jiān)察案件評審為手段，提高辦案質(zhì)量和案件處理到位率。通過上述四項措施，重點查處國務(wù)院《通知》后新發(fā)生的違法用地，重點查處違法國家產(chǎn)業(yè)政策、違反土地利用總體規(guī)劃、侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的違法用地，重點查處群眾反映強烈、情節(jié)比較典型的因公違法用地，充分發(fā)揮協(xié)作辦案優(yōu)勢，綜合運用法律手段、行政和經(jīng)濟手段，不斷提高執(zhí)法效力，努力遏制新的違法用地發(fā)生。

3.5預(yù)防為主，預(yù)防和查處相結(jié)合 土地執(zhí)法監(jiān)察的基本原則是預(yù)防為主，預(yù)防和查處相結(jié)合，所謂預(yù)防為主，就是土地行政主管部門通過一系列的監(jiān)督檢查活動，提高公民、法人和其他組織的法律觀念、國策觀念、國情觀念，使其自我遵守國家的土地管理法律、法規(guī)，同時通過各種制度和有效措施，防止土地違法案件的發(fā)生。在土地法律關(guān)系的地位上，人民群眾既是土地管理的相對人，即被管理被監(jiān)督的對象，又可以參與監(jiān)督、檢查國家土地管理的活動。因此，要使我國的基本國策得到落實，就要把國家的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閺V大人民群眾的自覺行動。預(yù)防很重要，但查處也是土地執(zhí)法必不可少的手段。要使土地管理法律、法規(guī)得到實施，土地執(zhí)法監(jiān)督必須以國家權(quán)力為后盾，以法律為準繩，以事實為依據(jù)，對一切違反土地管理法律、法規(guī)的行為追究其責(zé)任，嚴肅懲處，這在當(dāng)前土地違法現(xiàn)象比較嚴重的情況下，顯得格外重要。

3.6多管齊下，多部門配合 土地管理獨立執(zhí)法的有限性影響了土地執(zhí)法部門的權(quán)威。這種有限性具體表現(xiàn)為土地管理部門土地執(zhí)法權(quán)力極其有限，沒有其他部門的配合，寸步難行。按照法律規(guī)定，對違法占地行為，土地管理部門有權(quán)制止，但因沒有明確制止的手段，依照法律需求助于公安機關(guān)，公安機關(guān)如不介入土地執(zhí)法工作，土地違法行為很難制止；對于土地違法行為的處罰，土地管理部門只有作出處罰決定的權(quán)力，沒有實施處罰決定的手段，要拆除，就需要申請人民法院予以強制拆除；對于政府工作人員的違法行為，土地管理部門又沒有行政處分的權(quán)力，只能向有關(guān)行政監(jiān)察機關(guān)提出行政處分建議。所以說，土地管理獨立執(zhí)法非常有限，土地執(zhí)法需要公安、法院、行政監(jiān)察等部門予以配合。

3.7提升土地執(zhí)法監(jiān)督人員的基本素質(zhì) 土地執(zhí)法監(jiān)督的地位和作用決定了土地監(jiān)督檢查人員必須具備一定的文化素質(zhì)和職責(zé)素養(yǎng)為首要的條件方可勝任。土地的監(jiān)督檢查工作是一項嚴肅的行政執(zhí)法工作，只有懂法律、講政策，敢于碰硬、秉公執(zhí)法人才能從事這項工作。除此之外，土地執(zhí)法監(jiān)督人員還必須做到清正廉潔，不貪贓枉法，不以權(quán)謀私，不奢侈浪費。

摘自《國土資源》