檢察建議在土地使用權轉讓合同糾紛案中的監督實效

[基本案情]2004年，石柱縣人民政府為解決向某某等黃水鎮政府工作人員的住房用地和擴大城鎮建設規模，擬向褚某某、向某某各出讓黃水鎮政務小區120平方米的建設用地使用權。褚某某、向某某按規定繳納相關稅費后，向某某受褚某某委托將褚某某名下的60平方米土地使用權以1.4萬元的價格轉讓給郭某某。石柱縣政府于2006年為褚某某、向某某在黃水鎮政務小區各擬劃分了120平方米的城鎮建設用地，但是當時褚某某、向某某仍未取得相應土地的建設用地使用權。之后，向某某為將褚某某名下的120平方米土地使用權轉讓給張某，于是在2006年11月6曰與郭某某商定，用自己名下的60平方米土地使屬權與郭某某調換，價款為1.31萬元。雙方共同簽訂了“證明”，實為協議，向某某按約定將相關繳費票據交郭某某保管，并退還郭某某9000元價款。2007年底，當地地價上漲，向某某以轉讓合同無效為由，于2007年12月5日起訴至石柱土家族自治縣人民法院。

一、原審裁判

石柱縣人民法院審理認為，單位和個人使用國有土地，必須依法定程序辦理審批手續，依法繳納相關規費，并經縣級人民政府登記、核發證書。本案爭議的土地，雖然繳納了相關的費用，但截止到庭審完畢，都沒有獲得相關部門的批準手續或證書，即向某某和褚某某等均沒有獲得爭議土地的使用權。合同應當依法成立，依法成立的合同才能受到法律的保護。建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但其前提是轉讓方已經獲得土地使用權，轉讓方未取得出讓土地使用權與受讓方訂立合同轉讓土地使用權，起訴前轉讓方仍未取得出讓土地使用權或者有批準權的人民政府同意轉讓的，其轉讓合同應認定為無效。第三人褚某某、原告向某某至今沒有獲得其轉讓土地使用權，也沒有證據證明其轉讓的行為獲得了有批準權的人民政府同意，向某某受褚某某的委托與郭某某簽訂的轉讓土地使用權的合同違反了法律的強制性規定，應屬無效民事行為。由于郭某某受讓褚某某名下的國有土地使用權被認定為無效，向某某與郭某某互換建設用地顯然缺乏合法的基礎和前提，亦屬無效協議。無效的合同自始沒有法律約束力，合同無效后，一該合同取得的財產應當予以返還，被告依法應將持有的署名為向某某的繳費票據4張返還給原告向某某，同樣，向某某也應當將收取的1.31萬元退還給被告郭某某。原告主張是將自己的建設用地轉讓給被告，而不是與被告互換的，這一主張與證據證明的法律事實相悖，依法不能成立。第三人述稱自己的建設用地在轉讓給張某之前，沒有轉讓給被告和他人，其主張既與證人證明的情況不符，也與自己在接受法庭調查時的陳述相悖，本院不予采信。由于本案爭議的土地是原、被告之間訂立的互換協議，根據合同相對性原理，向某某具備適格的原告主體資格，被告辯稱原告的主體資格不適格，應由政府作為原告，其辯解理由不成立，本院礙難支持。被告在本院釋明后，書面表示另案主張合同無效后的損失賠償問題，不提起反訴，因此本案不宜在本院中解決，雙方可協商解決或另案處理。

石柱縣人民法院根據《中華人民共和國物權法》第139條、《中華人民共和國土地管理法》第11條第3款、《中華人民共和國合同法》第52條第1款第5項、第56條、第58條以及最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第9條之規定判決：第三人褚某某與被告郭某某就黃水鎮政府擬定給褚某某建房的國有土地使用權所簽訂的轉讓合同無效；原告向某某與被告郭某某就黃水鎮政府擬定給褚某某和向某某的國有土地使用權所簽訂的互換合同無效；原告向某某在本判決生效之日起30日內退還給被告郭某某人民幣1.31萬元。被告郭某某在收到前述款項的同時，將署名為向某某的繳費票據4張退還給原告向某某。

二、檢察監督

郭某某不服一審判決，向檢察機關申訴。重慶市人民檢察院第四分院向重慶市第四中級人民法院發出再審檢察建議，認為有新的證據足以推翻原判決，具體理由如下：

第一，褚某某、向某某轉讓的土地使用權系通過政府出讓所得。褚某某、向某某為取得各自的120平方米國有土地使用權，在黃水鎮政府的統一安排下，按規定分別向石柱縣國土房管局、石柱縣建委、黃水鎮政府繳納了土地出讓金、配套費、土地補償費、耕地占用稅等備共計26196元。相關政府職能部門收取上述規費后雖然沒有及時簽訂土地出讓合同并頒發土地使用權證書，但褚某某、向某某通過繳納上述規費取得的土地屬出讓取得，在性質上有別于非法交易，故褚某某、向某某分別獲取該土地使用權的來源合法，其轉讓行為屬有權處分。

第二，郭某某受讓該土地使用權符合法律規定，石柱縣政府已經同意對該宅基地補辦相關手續。檢察機關依職權收集到了以下新證據：一是2008年2月1日石柱縣規劃局《關于同意補辦黃水鎮私人違法建筑及遺留項目的請示》，指出造成未批先建違法建設的過錯是黃水鎮人民政府，為了解決遺留問題和支持當地政府的工作，建議縣政府同意對政務小區補辦完善規劃許可手續。同年2月14日，分管規劃工作的縣領導對該請示作出了同意規劃局意見的批示。二是2010年1月28日石柱縣人民政府辦公室《關于開展鄉級場鎮“兩證遺留”工作的通知》（石柱政府辦發[2010]27號），明確對2008年12月底前各鄉鎮政府自主修建的小區建設項目（政府相關職能部門批辦部分手續或收費的地塊和建筑項目及個人用地），按當時所定標準和規定已向戶地者收取土地價款的，予以認可，并憑繳費發票或收據，根據繳款標準確定使用權類型和用途并補辦用地手續。三是石柱縣人民政府辦公室2010年11月2日第104期會議紀要《專題研究縣城及鄉鎮“兩證遺留”辦理有關問題》，明確對按照當時所定標準足額繳納土地出讓金但未完善用地審批手續的，按照出讓用地確定土地使用權性質。上述三份政府性文件的出臺，充分證明石柱縣政府本著尊重歷史，實事求是，解決問題的原則，對黃水鎮政務小區各建房用地戶的建房及地基合法性溯及既往的予以追認，即同意在完善相關審批手續后辦理房地產權證。

由此可見，褚某某、向某某與郭某某轉讓、互換土地時雖然均沒有取得土地使用權證書，但根據最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權轉讓合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第9條的規定，以及上述文件的精神，其轉讓土地的行為在事后已獲得了有批準權的人民政府通過同意補辦相關合法手續的形式予以了同意。據此，本案中達成的宅基地轉讓、互換協議系當事人之間的真實意思表示，且不違反法律、行政法規的強制性規定，當屬合法有效，又基于新證據的出現，原審判決無效確屬不當，應予糾正。

三、再審結果

重慶市第四中級人民法院受理該案后，于2012年10月18日作出（2012）渝四中法民提字第00003號民事判決書認為：本案爭議焦點是向某某與郭某某簽訂的建設用地使用權合同是否有效。

建設用地使用權合同是指當事人為建設用地使用權的設立、轉讓、互換、出資、贈與等簽訂的合同，其中包括土地使用權出讓合同、土地使用權轉讓合同、土地使用權互換合同等。依據《物權法》，建設用地使用權是指權利人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，權利人有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。《合同法》第52條規定“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。”本案中向某某與郭某某簽訂的建設用地使用權合同明顯不違反前四項規定。須考量的是該合同是否違反了法律、行政法規的強制性規定。對建設用地使用權的轉讓，轉讓方未取得建設用地使用權證書或未經批準權的人民政府同意轉讓的，權利轉讓人轉讓建設用地使用權的行為屬效力待定行為，一經政府為其辦理土地使用權證書或允許其轉讓，則效力待定行為即轉化為合法行為。本案中，向某某與郭某某對涉案爭議之地訂立合同時，尚沒有現實地取得該地的占有、使用權利，向某某與郭某某訂立建設用地使用權合同時，向某某并沒有現實地獲得土地使用權，也未取得建設用地使用權證書而享有物權意義上的建設用地使用權，雙方訂立合同的目的即為對將來可能現實地占有、使用的土地設定權利，最后通過向土地管理部門辦理審批手續而最終擁有建設用地使用權。故其與郭某某之間的建設用地使用權屬效力待定，而政府先后出臺三份文件對包括本案在內的建設用地使用權使用現狀予以首肯。同時，并于再審中為郭某某辦理了房地產證（石柱縣房地證2012字第002930號），同時將該權利予以登記載明。該系列行為視為政府對本案訴爭之地交由郭某某使用的同意。郭某某對爭議之地也已經現實地享有了物權意義上的建設用地使用權。故先前的合同約定因為沒有權利頒證或政府批準的法律障礙不復存在，轉讓行為因為政府的追認而溯及自雙方訂立協議之日起合法有效。

綜上所述，由于再審中出現的新證據，即石柱縣人民政府辦公室出臺了《關于開展鄉級場鎮“兩證遺留”工作通知》及石柱縣國土資源和房屋管理局為郭某某辦理的土地使用權證等證據，應當認定涉案土地使用權由郭某某享有，相關行政職能部門也予以肯定。本案的土地使用權轉讓協議是當事人的真買意思表示.沒有違反法律、行政法規的強制性規定。本案中，向某某與郭某某之間訂立的建設用地使用權合同系雙方真實意思表示，雙方訂立的協議經政府的追認而溯及合法有效，協議內容也實際得以履行，郭某某已經現實地享有物權意義上的土地使用權，基于誠實信用原則和維護交易秩序考量，該合同應當確認合法有效。原審被告郭某某的再審訴稱理由成立，其相應的訴訟請求應予支持。原審原告向某某在原審中的的訴訟請求應予駁回。本案系由于再審中出現了新證據而導致改判，其責任不在原審法院。最終，重慶市第四中級人民法院裁定撤銷重慶市石柱土家族自治縣人民法院（2007）石法民初字第959號民事判決，駁回原審原告向某某的訴訟請求。原審案件受理費350元、財產保全費230元，合計580元，由向某某負擔。

四、本案的焦點評析

本案的爭議焦點是向某某受褚某某委托與郭某某簽訂的轉讓土地使用權合同是否有效，及其與郭某某互換建設用地是否合法。關鍵是向某某和褚某某等對爭議土地是否有使用權。對此涉及的法律問題具體可分為有兩個方面：一是向某某受褚某某委托與郭某某簽訂的轉讓土地使用權合同是否有效？二是向某某受褚某某委托與郭某某簽訂的轉讓土地使用權合同與向某某與郭某某互換建設用地的協議是什么關系？

（一）向某某受褚某某委托與郭某某簽訂的轉讓土地使用權合同的效力問題

合同法關于合同生效的要件的規定：合同成立的一般要件包括形式要件和實質要件，形式要件就是合同的成立需簽訂書面協議；實質要件要求合同需具備三項內容：當事人、標的合法和意思表示一致。對于實踐合同，在交付標的物時，合同才成立。合同生效的一般要件：當事人有相應的民事權利能力和民事行為能力；標的的確定、可能；意思表示真實合法。合同生效的特殊要件：例如附條件、附期限的合同，在所附條件、期限滿足時，合同才生效。

1.該合同是否違反了法律、行政法規的強制性規定而無效

原審法院依據最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權轉讓合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第9條的規定，認定雙方簽訂的合同違反了法律、行政法規的強制性規定，而認定合同是無效的。

無效合同是指不具備合同生效的要件，并且不可以補救的，這樣的合同自始無效。《合同法》第52條規定“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。”第53條規定“合同中的下列免責條款無效：（一）造成對方人身傷害的；（二）因故意或者重大過失造成對方財產損失的。”

最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》（法釋[2009]5號，下稱《合同法解釋二》）第14條規定“合同法第52條第5項規定的‘強制性規定’是指效力強制性規定。效力性強制性規定是指法律及行政法規明確規定違反該類規定將導致合同無效的規范，或者雖未明確規定違反之后將導致合同無效，但若使合同繼續有效將損害國家利益和社會公共利益的規范。”此類規范不僅旨在處罰違反之行為，而且意在否定其民商法上的效力。因此，只有違反了效力強制性規范的，才應當認定合同無效。例如當事人就民法中的訴訟時效延長、縮短等自行約定，就違背了效力強制性規范。

那么該土地使用權合同是否違反了法律、行政法規的強制性規定呢？最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權轉讓合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第9條規定“轉讓方未取得出讓土地使用權證書與受讓方訂立合同轉讓土地使用權，起訴前轉讓方已經取得出讓土地使用權證書或者有批準權的人民政府同意轉讓的，應當認定合同有效。”根據該條分析，轉讓方未取得出讓土地使用權證書與受讓方訂立合同轉讓土地使用權，起訴前轉讓方沒有取得出讓土地使用權證書，也沒有得到有批準權的人民政府同意轉讓的，合同是不是一定就無效呢？顯然經分析，可知該條并不是關于土地使用權轉讓合同效力的強制性規定。原審法院機械的套用法律，對法條的理解有錯誤。

2.該案合同是否效力待定而后轉化為有效

效力待定的合同包括限制民事行為能力人訂立的、無權代理人訂立的合同、合同無處分權人訂立的合同、未經債權人同意的債務轉移合同。具體的法條依據分別為《合同法》第47條、48條、51條、84條。這些合同在未取得法定代理人、代理人、權利人、債權人追認前，是效力待定的，追認后，則變為有效的合同。其中《合同法》第51條規定“無處分權人處分他人財產，經權利人追認或者無處分權人訂立合同后取得處分權的，該合同有效。”依據最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權轉讓合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第9條的規定，向某某與郭某某簽訂土地使用權轉讓合同時，因尚未獲得該土地使用權證，其就該土地所簽訂的合同是無權處分，所訂立的合同自然屬于效力待定的合同。

無效合同與效力待定的合同的區別在于：一是含義不同，二是二者的法律規定的存在的情形不一樣；三是二者的效力不一樣，無效合同是自始無效，效力待定的合同時可以補救成有效合同的，需要相關權利人追認。

按照《民事訴訟法》第208條的規定，對已經發生法律效力的判決、裁定，在再審中有新的證據，足以推翻原判決、裁定的，檢察機關可以通過抗訴或再審檢察建議的方式進行監督。

根據《民事訴訟法關于證據的若干規定》（以下簡稱《證據規定》）第44條規定，原《民事訴訟法》第179條第1款第1項規定的“新的證據”，是指原審庭審結束后新發現的證據。當事人在再審程序中提供新的證據的，應當在申請再審時提出。

石柱縣人民法院一審生效后，當事人向石柱縣人民檢察院申訴，石柱縣人民檢察院依職權收集了黃水鎮政府的三份文件，查明事實真相，這屬于再審中出現的新證據。（1）2008年2月1日石柱縣規劃局《關于同意補辦黃水鎮私人違法建筑及遺留項目的請示》；（2）2010年1月28日，石柱縣政府辦公室《關于開展鄉級場鎮“兩證遺留”工作的通知》（石柱政府辦發[2010]27號）；（3）石柱縣人民政府辦公室《專題研究縣城及鄉鎮“兩證遺留”辦理有關問題》（2010年11月2日第104期）。（4）在再審期間，2012年9月19日，石柱縣國土資源和房屋管理局為郭某某辦理了石柱縣房地產證2012字第002930號房產證。這些證據確認了對郭某某對爭議土地有土地使用權，黃水鎮政府同意該轉讓行為，使得該效力待定的合同得到鎮政府的同意，而轉化為有效合同。

（二）向某某受褚某某委托與郭某某簽訂的轉讓土地使用權合同與向某某與郭某某互換建設用地協議之間的關系

根據合同相互間的主從關系，可以將合同分為主合同與從合同。主合同是指不以其他合同的存在為前提而能夠獨立存在的合同。從合同是指不能獨立存在而以其他合同的存在為存在前提的合同。例如，為償還借款而簽訂保證合同，則借款合同為主合同，保證合同是從合同。從主合同和從合同的含義，可以認識到二者存在著特殊的聯系，即從合同具有附屬性，即它不能獨立存在，必須以主合同的存在并生效為前提。

本案中，向某某受褚某某委托與郭某某簽訂的轉讓土地使用權合同是主合同，其中涉及到的標的物就是褚某某名下的60平方米的建設用地，而向某某拿自己名下的60平方米的建設用地與郭某某受讓的褚某某名下的60平方米的建設用地進行互換，這次互換的進行得益于之前向某某和郭某某簽訂的轉讓土地使用權合同，所以該合同是基礎和前提，后者屬于從合同。后者合同的生效得益于前合同的生效。