三網融合背景下駐地網建設的幾點思考

【摘要】三網融合的核心是網絡融合，駐地網共享是網絡融合的關鍵。通過分析駐地網技術發展趨勢、產權保護等，建議形成駐地網的統一監管體系，促進各運營商公平接入駐地網，形成三網融合市場有序競爭，讓用戶切實感受到三網融合帶來的便利。

2010年1月，國務院發布了三網融合總體方案，決定加快推進電信網、廣播電視網和互聯網三網融合，明確了三網融合工作推進時間表。三年多來，我國三網融合試點工作取得了很大進展，電信業務和廣電業務的雙向進入已經實現，技術方案比較成熟，政策障礙基本解決，監管機制逐步改進。在下一步推廣中，三網融合如何實現深入融合，如何讓用戶只需要一個物理線纜入戶，就可以享用多個運營商（包括廣電網絡運營商，下同）的服務，切身體驗到三網融合帶來的好處，還需要我們認真思考。

一、光纖化是駐地網發展方向

三網融合分兩個層次。第一個層次是各運營商在自己的網絡上運營三類業務；第二個層次是各運營商在同一個共享網絡上運營各自的業務。目前三網融合試點還在第一個層次，部分國外發達地區已經進入了第二個層次。

電信運營商和廣電企業開展三網融合業務的基礎是他們都有光纖、雙絞線或同軸電纜進入家庭。三網融合之前，電信和廣電的網絡都承載了業務；三網融合之后，兩個網絡還是單獨布線，但只有一個網絡承載業務，另一個網絡處于閑置狀態。三網融合試點解決了雙向進入的問題，但是沒有解決重復建設、資源浪費的問題。從這點可以看出，第二個層次才是真正的網絡融合，比第一個層次更有意義，難度也大很多。

三網融合業務進入家庭需要經過用戶駐地網（以下簡稱駐地網）。駐地網屬于電信網的概念。駐地網是指用戶終端至用戶網絡接口所包含的線路和設備（通常在一個樓房內），完成通信和控制功能，以方便用戶終端靈活進入接入網。在三網融合背景下，電信網和廣電網相互融合，本文的駐地網泛指在小區或樓宇內的電信和廣電網絡。

由于三網融合提供的業務更具有多樣性，支持視頻和各種雙向業務，因此對網絡承載能力、穩定性等有更高的要求。光纖是目前最理想的傳輸介質，光纖入戶是三網融合發展的必然要求。

中國電信已經開始城市光網建設，全面采用以PON為代表的光纖接入技術，大幅提升寬帶普及率和用戶接入速率，實現百兆到戶、千兆到樓，滿足多業務高帶寬承載要求?！蹲≌瑓^和住宅建筑內光纖到戶通信設施工程設計規范》和《住宅區和住宅建筑內光纖到戶通信設施工程施工及驗收規范》兩項國家強制標準已于2013年4月1日起實施，主要提出了三項強制性要求：一是在公用電信網已實現光纖傳輸的縣級及以上城區，新建住宅區和住宅建筑的通信設施應采用光纖到戶方式建設；二是住宅區和住宅建筑內光纖到戶通信設施工程設計必須滿足多家電信業務經營者平等接入、用戶可自由選擇電信業務經營者的要求；三是新建住宅區和住宅建筑內的地下通信管道、配線管網、電信間、設備間等通信設施必須與住宅區及住宅建筑同步建設，同步驗收。上述標準的出臺非常必要，是通信基礎設施共建共享的一大進步。上述標準對廣電網沒有約束力，一方面原因是廣電網絡建設落后于電信網，另一方面原因是廣電網和電信網在國家層面屬不同部門監管。

廣電網絡目前主要采用HTC網絡。HTC網絡比較適合有線電視信號傳輸，在大力發展模擬電視用戶和數字電視用戶期間做出了很大貢獻。但HFC網絡不適合點對點的IP傳輸，不適合用作高速寬帶數據業務網，沒法與光纖網絡競爭。2009年，國家廣電總局啟動“下一代廣播電視網（NGB）”示范網建設，也將實現千兆進樓、百兆到戶、高清普及的目標。

電信網絡和廣電網絡都將實現光纖化，目前電信網的步伐快一些。光纖入戶是廣電和電信各有一條光纖還是共享一條光纖進入家庭，這是三網融合的一個大問題。只有實現入戶光纖共享，才能解決“最后一公里”難題，減少重復建設、資源浪費，才能促進有序競爭，保障用戶的選擇權。入戶光纖共享，在技術上不存在任何問題，主要難點在于部門間協調配合和統一監管。在時機成熟時，可出臺新的國家標準，將廣電網絡的入戶光纖也納入統一規范。

二、明確駐地網產權歸屬

長期以來，通信一直屬于被保障的對象，通信主管部門一直要求建設部門將管道等基礎設施建成后“移交”給電信運營商，有關設施的產權并不清晰?！峨娦艞l例》第46條的表述是“建筑物內的電信管線和配線設施以及建設項目用地范圍內的電信管道，應當納入建設項目的設計文件，并隨建設項目同時施工與驗收。所需經費應當納入建設項目概算?！?007年信息產業部和建設部聯合出臺的《關于進一步規范住宅小區及商住樓通信管線及通信設施建設的通知》，明確要求開發商把駐地網的小區管道、樓內管道和暗線納入相應住宅小區或商住樓的建設項目概算中，建成后作為項目配套設施統一移交給電信運營商，而管道內的線纜和設備由運營商投資建設并運營。通信主管部門強調通信保障、共建共享、平等接入，但如果不尊重業主的產權，就會帶來很多糾紛，給運營商進入小區帶來困難。小區業主會從《物權法》角度來看這個問題，認為運營商使用小區紅線內的管道應該支付租金，尤其是多家運營商之間存在競爭的情況下，甚至希望管道的租金應該像房租一樣逐年上漲。業主還認為，如果運營商拖欠租金，業主可以切斷管道內的通信線路，就像運營商可以暫停欠費用戶的服務一樣，這無疑是與“通信保障”的要求不符。

2009年，最高人民法院出臺了《關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》，對業主共有設施進行了明確，其第三條第一款規定，除法律、行政法規規定的共有部分外，建筑區劃內的以下部分，也應當認定為物權法第六章所稱的共有部分：（一）建筑物的基礎、承重結構、外墻、屋頂等基本結構部分，通道、樓梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附屬設施、設備，避難層、設備層或者設備間等結構部分。（二）其他不屬于業主專有部分，也不屬于市政公用部分或者其他權利人所有的場所及設施等。從該條的規定并結合駐地網結構來看，通道、設備層或者設備間等結構部分屬于業主共有，管道內的線纜和設備屬于投資方所有。電信運營商只擁有自己投資的線纜和設備的所有權，而且這兩項權能都是在業主共有結構部分的物權之下的，即電信運營商對線纜和設備的所有權都不得侵害業主對駐地網所依托的物理空間的合法物權。搞清楚了產權歸屬后，才能合理安排駐地網的利益格局。

駐地網的利益格局有些類似小區的停車收費。小區停車場屬于業主共有，停車者按照收費標準繳納停車費，物業公司收取停車費，停車費一方面攤銷管理成本，一方面用于小區管理，為業主服務。駐地網建設涉及到業主、物業公司、運營商，只有做到公開、規范、透明，才能讓各方面滿意。

三、駐地網應實行地方管理

按照目前的監管體制，駐地網歸通信部門垂直管理。通信管理部門在地市級及以下城市并沒有機構人員，目前對于駐地網的監管有些力不從心。三網融合后，廣電的入戶網絡也承擔了通信業務，實質上也屬于駐地網，目前對這部分駐地網的監管是缺失的。廣電企業還在按照自己的標準和模式運營這部分網絡。這樣的監管體制給三網融合的進一步發展帶來困難。對駐地網建設有切實管理手段的是地方住建管理部門。住建管理部門在設計、施工、驗收上把關，確保相關標準得到落實，同時督促開發商、物業公司為駐地網經營企業提供必要支持。一些省的通信管理部門委托地市的行業協會負責管理，行業協會很難與地方政府部門對等協調，導致很多國家部委的政策、標準在地方很難落地。

目前通信管理部門主要監管駐地網經營企業（2012年工信部發文表示鼓勵民間資本開展駐地網業務）的資質、技術力量和服務品質等，負責駐地網牌照的審核和年審等，具體管理并不像監管基礎電信業務那樣細致。隨著技術進步，尤其是采用光纖后，駐地網建設的復雜程度和技術含量都有所降低，信息安全也容易管理，駐地網的局部故障也不會對通信全網產生影響。駐地網在通信網的地位越來越邊緣化，主管部門對其的監管也在逐步放松，一些地方已經開始委托第三方建設。

為了避免了國家部委和地方政府分頭管理駐地網的弊端，有必要由地方政府統一監管駐地網。國家部委負責制定資質要求和相關服務標準，并發放牌照；地方政府負責執行、監管。駐地網監管權下放到地方，可以治理目前駐地網建設亂象，減少中間環節，將各種潛規則變成明規則。按照規定，各運營商可以公平進入小區開展業務，但是實際上都要繳納數量不等的入場費（部分進入了物業公司個人的腰包），這些費用連票據都沒有，運營商只能通過代理商來處理，造成大量的灰色利益鏈條。駐地網實現規范管理后，運營商使用紅線內的通信設施向物業公司繳納費用，容易控制成本和保障進入；物業公司按照有關標準收費，提供相應的服務，接受業委會的監督；業主享受了物業出租帶來的收益，同時可以自由選擇運營商。

三網融合實質上是網絡融合。地方政府統一監管駐地網，有利于將廣電的入戶網絡納入駐地網的統一監管，統一入戶網絡的標準和規范，綜合考慮電信企業和廣電企業的需要。例如開發商在建設時必須把多個運營單位進入的情況考慮在內，需要預留一定的接入空間，管道管孔數量、管井和交接間的大小等要適當，進入要公平。廣電企業一般屬于地方政府，這樣在地方政府層面基本上可以把駐地網的所有問題都協調好，減少協調成本，也容易進行機制體制創新。在條件成熟時，可以實現一條入戶光纖同時承載多家運營商的業務，真正進入三網融合的第二個層次，實現真正的資源共享、公平接入。

地方政府統一承擔駐地網監管職能，有利于形成三網融合統一建設的機制，有利于實現新建小區的三網融合統一建設，有利于加快舊小區的三網融合改造，還有利于將駐地網、三網融合與數字家庭、智能小區、智慧城市等統籌建設。

駐地網監管對國家部委來說是很小一塊職能，下放到地方對國家部委影響不大，阻力應該比較小，實施起來相對容易，效果也比較容易評估，還可為下一步國家層面實現三網融合的統一監管探索經驗。

四、駐地網共享有利于形成適度競爭

從試點經驗看，實質開展三網融合雙向進入業務的僅固網電信運營商（南方是中國電信，北方是中國聯通）和各地廣電企業。理論上，市場上有兩家企業提供服務，就可以形成適度競爭，保障用戶的選擇權。但實際上，由于雙方實力差距過大，市場中各種門檻過高，尚未形成有效競爭。

廣電網的綜合實力與電信網有較大距離。2010年，三大電信運營商總收入是全國廣播電視行業總收入約的4倍，是有線電視網絡收入的16倍。而且廣電網分散、集中度低、規模小，廣電企業市場營銷能力較弱，在市場競爭中處于明顯不利地位。雙向進入后，電信企業通過把固定電話、移動電話、寬帶接入、IPTV等業務打包成家庭套餐，同時滿足家庭用戶通話、上網、看電視的需求，資費與原來單項價格相比大幅優惠，這樣的價格戰會給廣電企業經營帶來很大沖擊。如果放任這種競爭，不用太久就會形成電信企業一家獨大的局面。廣電部門要加快組建國家有線電視網絡公司，實現廣電行業真正的政企分開、臺網分開，部署建設下一代廣播電視網絡（NGB），從功能和性能上達到與電信網平等競爭和合作的水平。

三網融合不僅是三個網絡的融合，還是三個屏幕的融合，即電視、電腦、移動設備屏幕的融合。實現三網融合，用戶可以通過電視、電腦或移動設備任何一個屏幕完成電話、互聯網和電視節目三種業務。在家庭，電視和電腦是信息中心、娛樂中心、消費中心，也是數字家庭的中控中心，有很大發展潛力和想象空間，是運營商的必爭之地。家庭寬帶網絡還延伸出家庭無線網絡，這是手機上網的重要通道。以手機業務為主的運營商在基礎傳輸網絡上已有很強的實力，但是由于缺少入戶網絡，一直被擋在三網融合市場競爭之外。

從理論上來說，不管是語音信號還是電視信號，都是傳輸網絡承擔的任務，只要傳輸容量足夠，這些信號混入后可同時通過光纖進入家庭，然后再分離接入不同的終端設備。目前已有多種成熟解決方案可以實現這些功能。如果駐地網的一條光纖可以承載多個運營商的業務，并且各運營商和廣電企業可以平等使用，那么目前以手機業務為主的運營商將有條件進入家庭寬帶等三網融合業務，開展基于電視屏、電腦屏的業務。

只有實現駐地網共享，才能排除各運營商進入三網融合市場的障礙，才可形成市場有序競爭，促進融合業務的發展演進，實現內容、技術、渠道、終端上的共同融合。實現三網融合之后，用戶從簡單的被動式消遣轉變成主動的互動娛樂，同時向自我實現和社交進行遷移，用戶體驗進一步提升，切實感受到三網融合帶來的生活便利。

五、結語

三網融合的切入點是業務融合，核點是網絡融合，離不開監管融合。駐地網共享是網絡融合的關鍵。有條件的三網融合試點地區可努力創造條件，對電信網和廣電網的入戶網絡進行統一監管，實現駐地網資源共享，促進有序競爭，繁榮三網融合市場，讓三網融合深入到千家萬戶。