地方政府促進電信基礎設施共享

【摘要】通過分析目前電信基礎設施共享存在的問題，地方政府發揮自身優勢，從規劃、建設規范、第三方模式、城市發展、產業發展等方面著手，與主管部門共同做好推進電信基礎設施共享工作。

2008年9月，工信部、國資委聯合印發了《關于推進電信基礎設施共建共享的緊急通知》（工信部聯通【2008】235號文）；2010年4月，工信部印發了《關于2010年推進電信基礎設施共建共享的實施意見》（工信部聯通【2010】204號文）。這兩個文件是我國電信基礎設施共享工作的指導性文件，比2000年出臺的《中華人民共和國電信條例》（簡稱《電信條例》）有很大進步，其基本思路已體現在《中華人民共和國電信法（征求意見稿）》中，主要提倡各運營商之間的共建共享。電信基礎設施共享并非僅是電信行業內部的事情[1]，還涉及市場機制、消費者權益、土地資源、環境保護等多方面問題，必須由各主管部門和地方政府合作共同做好。本文通過分析目前存在的問題，結合一些地區的實踐經驗，對地方政府如何在推進電信基礎設施共享工作中發揮更大的作用提出了一些建議。

一、目前存在的主要問題

（1）電信運營商業利益色彩已超過公共利益。電信運營商建設基礎設施，更多理解為商業利益需要，很難讓社會公眾（包括運營商自己）認同為服務公共利益。我們也不能天真地認為各運營商的經營者有足夠高的覺悟，愿意為了公共利益而自覺共享基礎設施。運營商由于競爭、盈利和自身發展需要，很難為了滿足主管部門的要求而犧牲商業利益、自覺承擔社會責任。

（2）各運營商不愿意共享電信基礎設施。中國大陸電信運營商沒有購買運營牌照的財務壓力，《電信條例》為基礎設施建設保駕護航，運營成本很容易轉嫁給消費者，所以各運營商都愿意自建電信基礎設施。這是實力的表現，也是阻止新進入者的高門檻。各運營商的電信基礎設施的建設、維護一般采用外包服務，對相關的部門和個人來說有很大的尋租空間，他們往往抵制擴大共建共享范圍。由于歷史原因，各運營商擁有的電信基礎設施存在較大差距，電信基礎設施具有規模經濟性和馬太效應[2]，根據博弈理論，不共享基礎設施才是各運營商的最優選擇[3]。不共享基礎設施可使電信基礎設施較完善的運營商維持對其他運營商的網絡優勢，遏制競爭對手，維持高市場份額，從而進一步獲取高額的壟斷利潤，所以運營商很難自愿共享電信基礎設施。各運營商的負責人往往很難放低身段、相互協商共建共享，對外界關于重復建設的指責也置之不理[4]。

（3）消費者和地方政府承擔著共享不足的成本。重復建設造成的高成本最終都轉嫁給消費者。共享不足帶來覆蓋不足問題，一些樓宇內部手機信號覆蓋不好，部分手機用戶必須到陽臺等地方接聽電話，這違背了通信自由、普遍服務原則。電信基礎設施的重復建設，造成土地、空間浪費和環境破壞，高昂的電信服務費用也不利于地方經濟發展，制約了高端服務業發展。電信基礎設施的重復建設損害了地方政府和人民群眾的利益。

二、地方政府推進電信基礎設施共享的可行性

1、地方政府的作用。（1）世界上電信基礎設施共享執行較好的國家和地區有兩個共同點：一是電信監管、物權等法律比較健全，執行到位；二是電信市場開放，運營商有很強的成本約束。介紹國外經驗的文章較多，本文不再贅述。總的來看，國外經驗是我們長期努力方向，但近期我們缺少借鑒這些經驗的土壤。（2）如果將電信基礎設施建設認同為公共利益，并把建設權力賦予各運營商，勢必造成選址、建設的隨意性增加，周邊社會公眾的利益受損；如果將其認同為商業利益，勢必造成建設選址困難，電信發展落后，沒法滿足通信服務需求，給城市發展和居民生活帶來影響。在代表公共利益方面，地方政府比各運營商更被社會公眾認可，在法律方面也更容易解釋。如何協調公共利益和商業利益，地方政府可以發揮較大作用。

2、地方政府有動力推進共享。地方政府一方面歡迎電信基礎設施投資，希望運營商更多參與無線城市、智慧城市等建設，另一方面希望電信基礎設施盡可能共享，減少占用土地和對環境的影響，減少基站輻射引起的周邊居民抗議。地方政府非常尊重工信部作為主管部門的權威，但也希望能夠有所作為，使電信基礎設施建設與城市整體發展要求保持高度一致。

3、地方政府有手段推進共享。初步統計，有超過30%的電信基礎設施建設在政府或國企物業、公園、綠化帶、公路附屬設施上；這些設施建設前，需要得到建設、城管、交通、環保等部門的審批同意。地方政府如果在審批條件中增加共享方面的要求，對運營商的約束將比考核指標更有效，可以實現過程監管。

4、法律和行業政策不存在障礙。按照《物權法》，建筑物的通信配套設施屬于全體業主共有，運營商只要征得業主的同意，即可使用其小區內的已有電信設施。這在法律上斷絕了開發商、物業公司或運營商的壟斷行為，保障了小區用戶的電信服務選擇權。2012年發布的《工業和信息化部關于鼓勵和引導民間資本進一步進入電信業的實施意見》明確表示鼓勵民間資本開展接入網業務試點和用戶駐地網業務，鼓勵民間資本參與基站機房、通信塔等基礎設施的投資、建設和運營維護。這個政策與之前“運營商共建共享”的提法有很大不同，為地方政府采取多種模式促進共享提供了政策依據。

5、一些地區已經取得了部分成功經驗。江蘇、四川、福建等地在高速公路沿線通訊鐵塔建設、市內基站建設、室內分布系統等方面引入第三方進行共建共享建設及維護試點[5]。上海市政府授權上海信息管線公司負責電信管道的建設、授權上海建筑電信公司負責新建住宅建筑電信配套工程的建設、維護，杭州市政府授權華數集團負責全市的電信鐵塔建設[6]。

三、關于地方政府促進共享的建議

（1）加強選址規劃統籌管理。大到一個城市，小到一個公園，都應要求各運營商提前做好電信基礎設施建設規劃，政府再加強統籌，合并類似的選址需求，提高站址的利用效率。相關部門可以通過批量審批、合并審批等方式，優先許可建設共享的電信基礎設施，引導各運營商加強合作。涉及公共利益的建設規劃應進行公示，爭取社會公眾的支持，同時引導社會力量對重復建設進行監督。我國電信市場的4G移動網絡建設剛剛起步，特別要提前做好規劃管理，爭取在4G網絡建設中大幅提高共享水平。

（2）規范電信基礎設施建設。電信基礎設施除了通信功能外，還涉及城市環境和居民生活，地方政府有必要加以規范。目前我國并沒有一部完整的法律法規來統一規范電信基礎設施的建設程序和審批手續，而散見于一些法規和規章中的規定往往過于原則化、邊緣化甚至存在歧義，沒有起到規范的作用，操作過程中執行部門自由裁量權很大。地方政府要發揮自身優勢，加強對各部門的統籌，積極探索有利于城市長遠發展的電信基礎設施建設模式。

（3）推進第三方建設模式。電信基礎設施共享的難點在于如何界定和取得所有權。運營商“共建共享”模式不能有效解決產權、技術服務和協調等問題。運營商之間本來存在競爭關系，缺少信任感，行政指令下的強制合作不可能產生效益，不可能持續。

一家運營商通過非市場化手段（《電信條例》賦予的法定權利，沒有招拍掛流程）、以公共電信設施的名義取得了城市空間的建設權、所有權，再按照市場價格出租和經營是否合理？這中間存在政策紅利。但這部分紅利并不屬于運營商的核心利益。地方政府可組建第三方公司，依托政府、國企物業和市政設施場地等，建設、經營部分電信基礎設施。這種共享模式協調成本低，運作更順暢，存在模式紅利。在目前各運營商各自為政、無序競爭中，產生了大量內耗，政策紅利和模式紅利都消耗掉了，對整個社會來說是巨大的浪費。

第三方公司對股東（地方政府）負責，較好落實地方政府對城市景觀、空間利用等的要求，采取更多的美化措施，保護好城市美麗的天際線。同時，第三方公司可幫助運營商節約投資，解決“選址難”、“建站難”、“維護難”等難題，集約建設電信基站、鐵塔、桿路、管道、傳輸線路、室內分布系統、住宅建設電信配套工程等電信基礎設施，向各運營商提供公平、公正、透明的專業服務，讓各運營商更好專注于主營業務。

（4）結合城市發展目標推進共享。地方政府在建設無線城市、智慧城市，實施三網融合等工作中要注重電信基礎設施共享。建設無線城市要集約建設Wi-Fi網絡，共享熱點設備，避免造成新的“數字鴻溝”，統籌實現無線寬帶網絡的城市全覆蓋。一直以來，建筑物通信設施產權、物權與通信公平間的矛盾、物業壟斷地位濫用等一直困擾電信基礎設施共享工作，現在又同樣困擾著三網融合工作。電信基礎設施共享、三網融合的出發點都是有效利用社會物質財富，促進行業競爭。

（5）結合產業發展推進共享。電信基礎設施共享除了要保證通信安全和運行穩定，還需要解決設備間干擾等技術難題，這不僅需要技術創新支持，更可能催生技術創新。例如，ZTE公司融合平臺可支持多制式、多標準共站建設；Nokia-Simens的Flex多模基站可實現多制式平臺共享與快速建網；Ericsson管塔式站址共享，可節省占地，容納多套基站設備，比傳統基站功耗低40%[7]。推進電信基礎設施共享，也為我國通信設備制造業發展帶來機遇。華為、中興公司是世界領先的通信設備制造商，在這個領域將大有作為。

四、結束語

黨的十八大要求全面促進資源節約。節約資源要求我們在價值觀念、生產方式、生活方式、行為方式、消費模式等多方面進行變革，政府和國有企業要起到表率作用。電信基礎設施共享可以節約上千億資金投入，節約大量的土地、鋼材和電力，是學習貫徹落實十八大精神的具體行動。主管部門和地方政府要轉變觀念，務實合作，共同把電信基礎設施共享這項利國利民的好事辦好。

參考文獻

[1]程德杰.共建共享非電信業一家之事，《電信世界》2009年18期.

[2]彭舒蘭.論我國通信網絡基礎設施共享法律制度的構建，北京郵電大學碩士學位論文. 2009

[3]苑春薈，陳曦.電信運營商移動電信基礎設施共享的博弈分析，《中國軟科學》. 2009年第10期

[4]徐云鶴，印度移動運營商攜手共享基礎設施我國電信網重復建設亂局愈演愈烈，《IT時代周刊》. 2008年第2期

[5]謝麗容，舒杰.全國數地共建共享引入第三方道路越走越寬，《通信產業報》. 2010年7月19日

[6]葉興明.大力倡導“第三方”建設模式加快推進信息通信基礎設施集約化建設，《中國新通信》. 2012年第16期

[7]陳如明.共建共享電信基礎設施發展策略思考，《移動通信》. 2009年2月