以預防為先導的公共危機常態化管理探析

摘要：我國正處在經濟高速發展和公共危機頻發的時期。公共危機的突發性、不確定性、破壞性及長期性威脅到人民的生命和財產安全，給危機處理的主體——政府帶來了巨大的挑戰。根據目前我國的公共危機管理現狀，結合國內外關于公共危機的理論及實際研究，探索以預防為先導的公共危機常態化管理體系，以論證其可行性。

關鍵詞：公共危機管理；常態化；預防

英國歷史學家湯因比曾指出：“人類創造文明的可能性不在于其超然的生物天資和地理環境，而在于他對極端困難處境挑戰的反應。”反應速度的快慢就是由困難出現之前的準備工作充分與否決定的。當今我國正處在社會急劇轉型和城市化加速發展時期，公共危機呈現出高發態勢，給城市造成了巨大的危害和損失，迫切需要找到更合理、更有效的應對方法，來提高城市公共危機管理的效能。以預防為先導，進行常態化管理，是減少危機發生、降低危機損失的現實選擇。

一、公共危機管理的兩把利刃：“以預防為先導”與“常態化管理”

（一）“以預防為先導”是公共危機管理的重要原則

危機預防，是指在危機發生前，通過政府的主導和全社會的動員，采取各種有效措施，來消除危機隱患，避免危機發生。危機預防是公共危機管理的第一步，是避免危機大規模爆發，防止危機擴大，減少危機損失的關鍵，也是其他危機管理措施的基礎。因此，“以預防為先導”是現代危機管理的一條重要原則。

（二）“常態化管理”是提高危機應對能力的有效途徑

“常態化”，就是日常工作的標準要求，是管理的過程和措施。危機常態化管理的實質是把危機管理行為貫穿于危機的整個過程中，深入一個組織的日常運作中。公共危機管理必須從強化事前預防和日常管理的環節出發，有效提高應對危機的能力。對于危機管理者來說，如何在建立靈活的組織結構基礎上運用現代科學技術，通過危機監測、危機預警和危機預控等方法，把危機扼殺在潛伏期或萌芽狀態，比起危機爆發之后再采取措施更有效。

二、我國公共危機管理的蛻變

經歷了SARS及其之后一系列公共危機事件的洗禮，我國在公共危機管理制度建設方面取得了重大的突破。具體經歷了以下蛻變過程。

（一）在教訓中摸索出成功的實踐

從2003年的“非典”到2011年的“7.23甬溫線特別重大鐵路交通事故”，中國政府受到的指責更多的不是來自于危機管理本身，而是政府信息的不透明。這種無視公民知情權以及主體責任的缺位帶來了比危機本身更為嚴重的代價。然而也正是由于這樣的教訓，中國政府才逐步摸索出了應對危機事件的有效辦法，2013年的四川雅安地震無疑是這一轉變的有力見證。地震發生后，中國政府迅速反應，利用媒體公開透明宣傳，第一時間公布災情，滿足了大眾對災區信息的渴求，及時制止了流言的蔓延，給救災工作以正面影響。這次成功的實踐挽救了生命的尊嚴，同時也有力的增強了政府的合法性。

（二）從成功實踐到觀念轉變

成功實踐的背后包含著的是政府對“人”這一危機問題中最核心因素的重新界定。長久以來，國家與集體利益先行的觀念根深蒂固，這在一定程度上使政府在面臨危機事件時偏離了治理重心，凸顯出對生命的漠視。然而，隨著民眾主體意識的增強，政府的危機治理觀念也發生了重大轉變，從降半旗、設哀悼日等做法可看出政府在向生命致敬，這種觀念的轉變體現的是“以人為本”的治理理念。只有對生命充滿敬畏之情，才可能會出現一個真正讓民眾滿意、有擔當的“責任政府”。

（三）從觀念轉變到制度建立

在借鑒國外危機法律的基礎上，我國正在逐步建立自己的公共危機管理法律體系。2006年1月，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，標志著我國的公共危機管理開始納入法制化的軌道。2007年8月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國突發事件應對法》，結合各級地方政府出臺的相關的法規、辦法，初步建立了我國的公共危機管理法律體系。但是總體觀之，目前形成的各類預案大多停留在觀念、政策和原則層面，缺少指標化、操作化的行為規范體系。

三、對以預防為基點構建公共危機管理體系的若干思考

（一）公共危機管理組織系統

要預防和戰勝公共危機，必須事先建立起一整套公共危機管理的組織系統。該組織系統應以反應迅速、見效顯著為特點，不能使其淪為行動緩慢、沒有效率的官僚組織。公共危機管理的組織系統應包括決策和指揮系統、各種專業的救援系統、信息收集、傳輸和處理系統、物資準備和調度系統、人員培訓和技術儲備系統等。各子系統在執行任務時要能夠互相聯系和協調。

（二）公共危機管理運行機制

公共危機管理運行機制是指為在日常和應急條件下的操作提供具體模式，實現公共危機管理機構在日常管理和應急狀態下的工作程序及兩種任務狀態的任務切換。公共危機管理機構既要建立負責有關公共危機管理的經驗總結、理論研究和危機預防的日常工作機制，也要建立以各級市、縣應急指揮中心為龍頭、各職能部門參與聯動的應急處置機制。

（三）公共危機管理技術平臺

技術平臺的建立要針對公共危機的基本問題，并考慮公共危機管理過程的具體需求。在結構上，通常應包括監測預報系統、綜合信息平臺、綜合通信指揮平臺、專家輔助決策支持系統、應對不同危機類型的專業子系統。在技術上，其主要內容就是建立一個高科技的指揮調度中心，以及各種專業或非專業救援機構都納入一套智能化信息處理和通訊平臺之中；同時，把傳統的報警系統和特號服務系統整合為“一號撥入”的聯合接警，為公共危機管理提供保障和支持。

四、建構以預防為主的常態化公共危機管理體系的實施辦法

公共危機本身是一個各種錯綜復雜的事件結合體，有效解決公共危機實質上是政府治理的問題。推進以預防為主的常態化公共危機治理體系建構，必須以制度建設為中心，在此基礎上完善相關的組織架構，形成政府內部縱橫交錯以及政府與社會間的組織關系結構。

（一）推行以預防為主的公共危機管理體系制度安排

公共危機管理中的制度安排是一個防范、控制、化解危機的政策預設過程。制度安排本身包含了常態下制度與政策對逆境的預設，它具有一定的制度彈性。

1.建立健全預控社會危機的相關法律法規

雖然我國已出臺了《國家安全法》、《安全生產法》、《突發公共衛生事件應急條例》等與公共危機管理相關的法律法規，但目前我國仍缺少全國統一的預防、應對社會突發事件的法律。同時，還要做好相關法律法規的配套工作，如在《憲法》中設立專門的預防和應對緊急狀態的條款，明確規定各級政府在緊急狀態期的行政權力，使公共危機治理工作真正做到有法可依。

2.構建社會突發性事件的早期預警系統

首先，要規劃和制定預警計劃和方案。科學合理的預警計劃和方案可以有效減少決策時間和壓力，減輕人們的心理恐慌感，合理配置所需的資源，使危機預控工作有條不紊地進行。然后，要建立危機監控系統；其次，要建立公共危機評判系統，危機評估是危機預控的重要環節。最后，要對評估后的危機進行預報。

（二）開展以預防為主的公共危機治理體系的組織保障工作

制度安排是基礎，組織系統是保障，兩者不可偏廢。構建完善的危機預防組織系統，首先必須設立統一的危機預防組織機構；然后應當廓清各治理主體的責任，構建立體的危機預防主體系統。

1.要建立全國統一的危機預防組織體系

我國的一些政府部門都已建立了相應的社會突發事件預警組織機構。但是，建立綜合性的危機預防組織體系并不是組建幾個危機預防組織機構這么簡單，它需要構建由不同類型、層次的機構所組成的公共危機治理系統。目前，我國尚未建立起全國統一的危機預防組織體系，只是由不同政府部門根據各自的職責牽頭建立了各類危機預防的組織機構，組織健全狀況和危機預防水平各不相同。此外，我國有很多危機發生概率較高的領域還未建立起相應的危機預防組織體系。為此，從中央到地方，各級政府都要建立完整的危機預防機構。由同級人民代表大會和上級危機預防機構監督。

2.廓清政府與社會的責任，構建立體的危機預防主體系統

公共危機治理的過程，在實踐中同時也是一個治理主體責任廓清的過程。在這一過程中，就需要政府與社會在利益共擔的基礎上，重新廓清各自的責任、整合雙方的力量，攜手構建立體的危機預防主體系統。

（1）危機預防中政府職能的發揮

一方面，要求政府具有強有力的社會動員能力，在最短時間內運用最有效的手段集中社會資源預防社會危機。故政府在危機預防過程中，一定要代表最廣大人民的利益，合理行使行政權力，及時部署預防工作，做好社會動員。另一方面，適度合理的信息公開是責任政府預防危機的理性選擇。在公共危機治理過程中，政府及時把危機發展態勢和危機預防工作進度等信息公布給公眾，使民眾全方位了解危機的真實情況，使民眾自愿按照政府的指示積極配合危機治理工作。信息公開要承擔一定的風險，完全公開的前提是必須有一個龐大的公民社會。就目前國情而言，能夠負載巨大社會責任的公民社會尚處于培育之中。因此，適度合理地公開信息是政府預防危機的理性選擇。

（2）危機預防中社會力量的發揮

首先，科學利用公眾危機心理可以避免過度的恐慌。若組織程序上的公共危機治理措施與社會的危機心理形成良性互動，就能迅速達成危機狀態下的社會一致，反之則會造成更大的社會動蕩。其次，提高社會組織能力，承接政府回讓的權力。長期以來，由于我國社會團體本身發育的不健全，再加上政府強有力的社會動員能力阻斷了社會自組織能力的培養，我國社會自組織能力較弱。自組織能力較弱的社會無法承擔危機發生時屬于它的那份責任，也很難有效地行使政府回讓來的權力。提高社會的自組織能力、有效行使政府回讓的權力是公共危機治理過程中社會力量發揮作用的重中之重。（作者單位：南京師范大學公共管理學院）

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