淺談村級組織在農村公共產品供給中的作用

【摘 要】公共產品有效供給對促進農村發展有重要作用。面對財政支持乏力，農村內部積累有限的雙重壓力，村級組織在統籌農村公共產品供給資源，消解農村公共產品供給矛盾過程中發揮著重要的作用。厘清當前村級組織在農村公共產品供給中存在的問題，對解決農村公共產品供需矛盾具有重要作用。

【關鍵詞】村級組織；農村；公共產品

一、引言

公共產品供需矛盾長期制約著我國農村經濟的發展。城鄉二元發展模式所引致的農村資源流出導致了農村內部積累不足，反哺乏力。政府低投入與“自給自足”的公共產品供給模式是農村公共產品供給的主要來源，面對財政支持乏力，農村內部積累有限的雙重壓力，村級組織在統籌農村公共產品供給資源，消解農村公共產品供給矛盾過程中發揮著重要的作用，但村級組織在農村公共產品供給中也面臨一些困境。

二、村級組織在農村公共產品中的作用和優勢

（1）村級組織在農村公共產品供給中的作用。農村公共產品是指相對于農民私人產品而言的，用于滿足農村公共需要，市場不能提供或不能完全由市場提供，具有一定的非競爭性和非排他性特點的社會產品或服務。包括農村基礎生活設施、小型水利設施、農村初級教育、農村衛生服務、農村養老保障、農村文化設施、農村糾紛調節等多項內容。《中華人民共和國村民委員會組織法》指出，村民委員會的職能是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。同時參與協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。可見，村級組織是當前政府與村民之間的橋梁，是政府提供農村公共產品供給的實施主體。當前，農村公共產品供給的渠道主要是政府財政籌資和村級組織自籌兩種，村集體自籌大體包括村民“一事一議”與企業、個人捐助等。

（2）村級組織在農村公共產品供給中的優勢。第一，由民選的、法定的、或者約定的村委會組織是管理村集體、維護集體利益、提供公共產品以實現村域發展和治理的重要基礎，在維護基層穩定中具有重要作用。除此之外，由于村委會成員大多是村里較有聲望或地位的人，村干部的文化素養在群眾中居于高位，其行為在集體成員中具有較高的信服度，有助于降低農村公共產品供給中存在的交易費用和“搭便車”行為。第二，村委會是連結群眾與政府的紐帶。當前我國是自上而下的政策傳導機制，村委會具有鄉鎮政府在農村的“傳達人”與百姓的“代言人”雙重身份，是基層民意表達的窗口。在農村公共產品供給體系中，村委會的干部存在較大的數量優勢，全國總計有68萬個行政村、500萬名村干部，平均每50戶居民有一名村干部，村干部與群眾一起生產、生活，是最了解農村需求的基層管理者。

三、當前村級組織在農村公共產品供給中存在的問題

村級組織在提供和安排農村公共產品供給中具有較強的優勢地位，但隨著農村各項制度改革是深入，尤其是農村稅費改革之后，村級組織在聚攏人力、財力方面的能力逐漸弱化，城鄉二元結構下的勞動力自由流動更加劇了村級組織成員的機會成本，在新的形勢下，村級組織在農村公共產品供給中面臨新的問題與挑戰。

（1）“精英治村”造成的權利集中，降低了農村公共產品供給效率。大多村委會的成員都是當地較有聲望和地位的人，這樣就引申出一種較為普遍的“精英治村”現象。體制內精英（即村干部）扮演著既要代表本村群眾，又要代表鄉政的“雙重角色”，但大多村委會在農村公共產品供給中使權力過度集中，降低了老百姓對公共產品供給的認知。河北省農村的95%受訪者認為村莊公共物品的供給決策由村長或村干部決定，這樣的情況在農村比較普遍，其根源就是村委會中過去存在的權力意識形態沒有根除，最終導致村民在村級公共產品供給過程中的權力缺失。（2）缺乏財政能力，提供農村公共產品能力弱化。當前，我國大多數農村公共產品有效供給不足，很大程度上可歸結于村級組織財政能力缺失，籌措資金能力有限。由于“集體沒有錢”，導致提供的公共設施很少，對于“公共設施提供”，村民和村干部都不很滿意，這與我國農村稅費改革及當前實行的農村公共產品供給制度有關。第一，稅費改革降低了村委會籌措資金的能力，“三提五統”的取消降低了農民的稅負，也使得村委會原本就少的資金來源變得更少了，在集體經濟不發達的農村地區更甚，后稅費時代村級組織公共服務供給呈現下降趨勢，甚至村公共產品供給資金全部來自村外投入；第二，農民的意識形態發生了改變，原有的集體主義精神被私人利益所替代，大大提高了農民在公共產品使用中“搭便車”的意愿，籌資投勞的積極性降低，村級組織對此缺乏應對；第三，當前的“一事一議”制度在解決農村公共產品供給中的作用有限，一方面是農村勞動力的頻繁流動造成的高成本；另一方面是公共意識的弱化。國家統計局農村社會經濟調查總隊（2004）對全國31個省份618萬個農村住戶的抽樣調查顯示，2003年“一事一議”籌資人均118元，2004年“一事一議”籌資人均僅116元，真正開展了“一事一議”的行政村的比例也就是10%多一點。（3）激勵機制不健全，村級組織在農村公共產品供給中出現偏離。村委會作為基層民治組織，游離于政府體制外，激勵機制不健全直接影響村級組織成員工作積極性，導致農村公共產品供給中的效率低下。激勵機制不健全，體現在兩方面：一是村干部的工資相對偏低，只有4.3%的村干部對補助表示滿意，表示不滿意或者很不滿意的村干部達到65.2%，面對500萬村干部，如果實行體制內的財政支付，那么無疑將是巨大的財政負擔，倒逼我們需要建立新的村干部薪酬體制，以提升村干部服務大眾的熱情；二是村委會并非政府體制內機構，即使業務能力強，業績突出，在公務員體制內也是邊緣化的群體，使得村干部們在工作上缺乏奔頭。缺乏激勵的機制，不僅使得村干部在公共產品供給中缺乏積極性，還增強了村干部通過職權謀取私利的意愿，造成資源的浪費和流失，增加了農村公共產品有效供給的難度。

2010年山東省檢察機關查辦涉農職務犯罪案件377起，其中涉案犯罪村官575人，城鎮化建設導致大量外部資源流入農村，一些村干部容易禁不住誘惑，濫用職權，結果是農村公共服務不能落到實處，自己又落了馬。（4）人員素質偏低，公共產品供給意識錯位。村干部的自身素質對農村公共產品供給也具有較大的影響作用。2009年，我國識字很少或不識字的村干部比重為0.2%，小學文化程度的村干部比重6.1%，初中文化程度的村干部比重49.1%，高中及以上文化程度的村干部比重44.6%，西部一些農村地區在存在“三提五統”情況下，農村公共產品供給尚能達到一定水平，農村稅費改革之后其供給水平大大降低，一方面是外部因素使然，更重要的是村干部素質不能滿足當前農村公共產品供給需求。一般而言，村干部的素質對村集體經濟發展具有直接的影響作用，素質較高的村干部在自籌公共產品資源過程中發揮作用更大。

除此之外，村干部對公共產品的認識錯位也會降低農村公共產品供給效率。一些村干部存在“上面給多少錢就辦多少事”的心態，籌措資金積極性低，認為公共產品供給是上級政府的事情，村級組織只是上級政府的辦事機構而已，缺乏主觀能動性。在當今農村開放型經濟發展的形勢下，村干部的素質與其對市場動態的把握有密切的聯系，懂得運用市場的力量來提供政府或村民無法解決的公共產品供給問題，是當今村級組織領導干部要重點學習和掌握的技能。

四、提升村級組織在農村公共產品供給中的作用

1.完善村級組織經費保障，提升村級組織公共產品供給能力。國家取消農業稅后，雖積極推行“以工促農”、“工業反哺農業”，并輔以惠農資金扶持等政策，面對數量龐大的農村對公共產品需求，加上農村集體經濟組織能力薄弱，村級組織的財政及籌措經費十分有限，不能很好滿足農村公共產品供給需要，村級組織在公共產品供給中的財力和能力得不到很好的保障。因此，必須完善村級經費保障，可通過以下幾種措施提高村級組織公共產品供給能力：（1）建立從省級到縣級的村級經費補助標準，對村級組織自籌公共產品經費予以經濟或物質上的獎勵，提高村級組織籌措經費的積極性；（2）提高村級經費保障金額，增強村級財政預算；（3）完善“一事一議”制度，提高“一事一議”財政獎補比重；（4）發展集體經濟，賦予村級組權力，提高村級組織集資能力。

2.提高基層人員素質，促進公共產品供給水平的提高。基層人員的素質直接影響農村公共產品供給水平，可以通過改善選拔任用機制和完善崗位培訓等方式使得基層人員素質得到提高。云南省曲靖市下屬的富村鎮的提出“把黨員培養成致富能手，把致富能手培養為黨員，把黨員致富能手培養成村干部”，“能人治鄉”提高了村委會的治鄉能力，同時，有著深刻的制度和文化基礎的村干部權威有利于克服村民在公共事務中“搭便車”的行為。《2012中國大學生村官發展報告》顯示，從2008年中央啟動“一村一名大學生村官”計劃至今，全國累計

200多萬名高校畢業生報名應聘。2011年底，全國在崗大學生村官數量超過21萬，到2015年，中國的大學生村官數量將達到40萬人，覆蓋2/3的行政村，到2020年將達到60萬人，實現一村一名大學生村官的目標。通過引入人才，農村經濟得到較快發展，對提高農村村級組織管理水平與公共產品供給能力有顯著作用。

3.建立從下至上的公共服務體系，發揮村級組織傳遞紐帶作用。“自上而下”的公共產品供給機制不利于農村公共產品供給水平的提高。長期以來，農村公共產品供給的類別和數量大多取決于上級政府的意愿，村級組織更多時候表現為上級政府在完成農村公共產品供給中的“代理人”。上級政府壟斷著公共產品供給，往往以自身政績考慮為導向確定供給公共產品的類別及數量，村級組織及老百姓缺乏農村公共產品供給的主動性，一方面村級組織在公共產品供給中與老百姓容易形成對立；另一方面又并非其自身意愿，政府提供公共產品的作用得不到全面體現，公共產品供給與使用效率較低。應該轉變公共產品供給思路，改變傳統“自上而下”的決策和供給為“自下而上”的供給選擇機制，充分考慮老百姓的公共產品選擇偏好，使村級組織發揮其紐帶和村集體代言人的角色，村級組織表達公共品需求偏好的能力，不僅有助于提高國家分配到村級資源的有效使用，而且可以更加合理地使用經過村級組織分配給村民的資源。

4.改善薪酬與考核制度，提高村級組織成員在公共產品供給中的積極性。當前村級組織在公共產品供給中缺乏積極性，很大程度是由于薪酬水平低，考核機制存在缺陷等。當前，由于外出務工人員人均工資逐年增長，造成村級組織干部在任職期間的機會成本越來越高，因此，必須考慮物價水平等對收入水平的影響，適度提高村組織任職人員的待遇以及誤工補助，完善村干部退職后的生活保障制度等。在村干部考核制度方面，可利用上級評價、自評與村民評價等相結合的方式，將村級組織公共產品供給水平在考核中的地位提升，增強村級干部的公共產品供給意識和水平。另外，應對在崗位做出巨大成績的村組織任職人員提高相應行政或薪資待遇，放寬村組干部考錄公務員準入條件，提高鄉鎮干部從村組干部中的選拔比例，激發和調動村級組織成員的工作積極性。

五、結論

農村公共產品供求矛盾日益突出，后稅費時代村級組織能力弱化，雖然如此，村級組織在農村公共產品供給中的作用依然不可小覷。厘清村級組織在公共產品供給中面臨的困難，賦予權利與財力于基層組織，建立自下而上公共產品供求機制，提高其主動籌措資金的積極性，對促進我國農村公共產品供給供求矛盾的解決將具有重要的作用。

參 考 文 獻

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