國(guó)際游學(xué)監(jiān)管,政府難題何解？

文_王 楠 編輯_王 陽(yáng) 供圖_CFP

國(guó)際游學(xué)監(jiān)管,政府難題何解？

文_王 楠 編輯_王 陽(yáng) 供圖_CFP

國(guó)際游學(xué)的蛋糕越做越大，至今沒(méi)有出臺(tái)游學(xué)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)。行業(yè)亂象、潛規(guī)則通行多少與之有關(guān)，糾偏的代價(jià)轉(zhuǎn)移到游學(xué)學(xué)生和家長(zhǎng)身上。政府試圖在這個(gè)監(jiān)管空白地帶補(bǔ)位，誰(shuí)來(lái)管，怎么管，雖尚未定論，但在尊重市場(chǎng)和教育規(guī)律的前提下，監(jiān)管之路已越來(lái)越明朗。

●2013年7月，韓國(guó)亞洲航空公司214航班當(dāng)?shù)貢r(shí)間6日在舊金山國(guó)際機(jī)場(chǎng)降落過(guò)程中發(fā)生事故，最終造成3名中國(guó)高中女生死亡。

相比于留學(xué)，國(guó)際游學(xué)近十年來(lái)一直沒(méi)有明確的監(jiān)管部門(mén)。2012年4月，教育部、外交部、公安部、國(guó)家旅游局四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中小學(xué)生出國(guó)參加夏（冬）令營(yíng)等有關(guān)活動(dòng)管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），但2013年7月的韓亞航空失事事件暴露出這個(gè)行業(yè)的尷尬：國(guó)際夏（冬）令營(yíng)出事了，人們卻找不到直屬負(fù)責(zé)部門(mén)。這在習(xí)慣于以行政命令干預(yù)教育走向和市場(chǎng)行為的當(dāng)下，顯得有點(diǎn)另類(lèi)。國(guó)際游學(xué)的蛋糕越做越大，行業(yè)“潛規(guī)則”逐漸浮出水面，政府試圖在這個(gè)監(jiān)管空白地帶補(bǔ)位，但誰(shuí)來(lái)管，怎么管，至今尚未定論。

一場(chǎng)悲劇，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管游學(xué)？

2013年7月，在每年最火熱的游學(xué)季，一場(chǎng)猝不及防的悲劇給夏令營(yíng)兜頭潑了一盆冷水：韓國(guó)亞洲航空公司214航班當(dāng)?shù)貢r(shí)間6日在舊金山國(guó)際機(jī)場(chǎng)降落過(guò)程中發(fā)生事故，最終造成3名中國(guó)高中女生死亡。這三個(gè)女孩都來(lái)自浙江省江山中學(xué)。他們一行34人，由高一學(xué)生和陪護(hù)教師組成，準(zhǔn)備前往洛杉磯郊外的西瓦利基督學(xué)校參加夏令營(yíng)。

空難原本是極小概率事件，與海外游學(xué)沒(méi)有直接關(guān)系，但本次空難由于涉及中美韓三國(guó)，且一度引發(fā)口水戰(zhàn)而迅速聚焦起世界媒體的關(guān)注。《紐約時(shí)報(bào)》網(wǎng)站7月7日以《對(duì)中國(guó)家庭而言，旅程與夢(mèng)想戛然而止》為題報(bào)道了中國(guó)學(xué)生近年來(lái)赴美游學(xué)的情況，人們的視點(diǎn)由空難轉(zhuǎn)向了國(guó)際游學(xué)。中國(guó)媒體在對(duì)游學(xué)產(chǎn)業(yè)利益鏈抽絲剝繭地調(diào)查后，一致發(fā)現(xiàn)游學(xué)亂象的產(chǎn)生除了高額利潤(rùn)的助推外，還有政府監(jiān)管缺失的責(zé)任：相關(guān)部門(mén)未給游學(xué)機(jī)構(gòu)資質(zhì)做出任何公證，現(xiàn)有《通知》規(guī)定缺乏具體的執(zhí)行細(xì)則，四部委在游學(xué)監(jiān)管中權(quán)責(zé)不明晰。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江山中學(xué)組織的這次夏令營(yíng)活動(dòng)由鎮(zhèn)江博悅國(guó)際交流咨詢服務(wù)有限公司作為中介機(jī)構(gòu)承辦，其中師生在舊金山的三天兩晚行程都由一家名叫“天益游集團(tuán)”的地接旅行社安排。該旅行社總裁則說(shuō)，江山中學(xué)赴美暑期游學(xué)團(tuán)實(shí)則為一家名為“納美”的旅行社轉(zhuǎn)來(lái)的團(tuán)體訂單。跟團(tuán)教師的費(fèi)用從學(xué)生所交費(fèi)用中平攤，“校社合作”可能潛在的利益，轉(zhuǎn)嫁到學(xué)生身上，如此，國(guó)際游學(xué)層層分包的灰色生態(tài)鏈展現(xiàn)于世人面前。

一位業(yè)內(nèi)人士指出，目前游學(xué)市場(chǎng)主要存在三類(lèi)不規(guī)范：第一，游學(xué)機(jī)構(gòu)的出境游資質(zhì)問(wèn)題，目前尚缺乏法律規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；第二，國(guó)外哪些學(xué)校可以承接出境游學(xué)，目前也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)；第三，目前的境外游學(xué)基本上是靠道德操守、行業(yè)規(guī)范，存在隱患。

其實(shí)，教育部等四部委在2012年4月24日就已下發(fā)關(guān)于學(xué)校組織的夏（冬）令營(yíng)的通知。通知要求組織中小學(xué)生參加出國(guó)夏（冬）令營(yíng)等有關(guān)活動(dòng)的主辦單位應(yīng)是中小學(xué)校、教育行政部門(mén)所屬的對(duì)外教育交流機(jī)構(gòu)或者共青團(tuán)、少先隊(duì)與婦聯(lián)組織，可以委托國(guó)家旅游局許可經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社承辦。凡涉及與國(guó)際（或目的國(guó)）非政府組織開(kāi)展交流的，應(yīng)向上級(jí)外事主管部門(mén)請(qǐng)示報(bào)批和備案。承接出國(guó)夏(冬)令營(yíng)等活動(dòng)的旅行社應(yīng)當(dāng)具備國(guó)家旅游局許可經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)的資質(zhì)。同時(shí)，《通知》禁止主辦單位以營(yíng)利為目的組織出國(guó)夏(冬)令營(yíng)等有關(guān)活動(dòng)。

針對(duì)違反有關(guān)規(guī)定造成參加學(xué)生人身傷害或者惡劣影響的，《通知》第八條要求各地教育、旅游行政管理部門(mén)要會(huì)同工商、公安等部門(mén)建立部門(mén)間信息溝通機(jī)制，追究有關(guān)單位及責(zé)任人員的責(zé)任。

而在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，前述四部委的通知只是一個(gè)“指導(dǎo)性意見(jiàn)”，很難細(xì)化，也缺乏操作性，比如，違反了指導(dǎo)性意見(jiàn)該如何處理；一旦出了事，對(duì)沒(méi)有資質(zhì)的承辦方如何追責(zé)，誰(shuí)來(lái)追責(zé)等，并未做清晰界定。該通知只是禁止學(xué)校組織有營(yíng)利目的的國(guó)際游學(xué)，但對(duì)于商業(yè)機(jī)構(gòu)則無(wú)明確規(guī)定。北京某游學(xué)機(jī)構(gòu)經(jīng)理評(píng)價(jià)《通知》說(shuō)，雖然由四部委下發(fā)，看起來(lái)有好幾個(gè)部門(mén)在監(jiān)管，但恰恰是部門(mén)越多，越不知道該是哪個(gè)部門(mén)管，沒(méi)人承擔(dān)把關(guān)的責(zé)任。“這個(gè)通知有點(diǎn)不倫不類(lèi)。”

韓亞事件因緣起學(xué)校組織夏令營(yíng)，當(dāng)?shù)亟逃渴紫茸龀龌貞?yīng)。據(jù)知情人透露，韓亞事件后，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人曾親自責(zé)令教育部妥善處理此事，加之輿論的發(fā)酵，地方教育部門(mén)立刻采取了相關(guān)措施。2013年7月7日下午，衢州市教育局已緊急叫停各種暑期學(xué)生夏令營(yíng)活動(dòng)。8日，浙江省教育廳要求該省各地各中小學(xué)排查對(duì)各類(lèi)出國(guó)夏（冬）令營(yíng)、游學(xué)項(xiàng)目。其中，尚未簽訂合同的項(xiàng)目，暫緩執(zhí)行。隨團(tuán)參與組織管理的教師費(fèi)用由學(xué)校和合作機(jī)構(gòu)共同分?jǐn)偅坏棉D(zhuǎn)嫁給學(xué)生個(gè)人。

衢州市“一刀切”的做法遭到了輿論圍攻，大部分媒體和網(wǎng)友認(rèn)為這是因噎廢食——國(guó)際游學(xué)本身并沒(méi)有錯(cuò)，錯(cuò)的是操作方法。而從行業(yè)監(jiān)管的角度看，游學(xué)中介機(jī)構(gòu)既不受旅游部門(mén)監(jiān)管，也不受教育部門(mén)監(jiān)管。可佐證的是，在空難發(fā)生后，鎮(zhèn)江旅游局稱(chēng)，游學(xué)活動(dòng)一般由中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展，無(wú)需在旅游部門(mén)注冊(cè)審批；教育部門(mén)人士也稱(chēng)，鑒于游學(xué)活動(dòng)幾乎被認(rèn)定為純商業(yè)活動(dòng)，故教育部門(mén)并不介入。工商部門(mén)主要監(jiān)管企業(yè)的注冊(cè)和年檢，只要年檢過(guò)了通常不會(huì)盯住企業(yè)的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容。

其他國(guó)家和地區(qū)如何監(jiān)管游學(xué)

01 美國(guó)

成立于1910年的美國(guó)夏令營(yíng)協(xié)會(huì)承擔(dān)著全美夏令營(yíng)項(xiàng)目的認(rèn)證、宣傳、管理等職能。針對(duì)每個(gè)夏令營(yíng)活動(dòng)，該協(xié)會(huì)都會(huì)開(kāi)展前期的效果、安全等方面的專(zhuān)業(yè)論證，對(duì)承辦方資質(zhì)、從業(yè)人員資格進(jìn)行審查。此外，整個(gè)行業(yè)還有專(zhuān)業(yè)的夏令營(yíng)搜索引擎、行業(yè)雜志、行業(yè)展會(huì)以及權(quán)威的從業(yè)人員培訓(xùn)、專(zhuān)業(yè)的營(yíng)地管理系統(tǒng)和軟件等等。

02 英國(guó)

英國(guó)于2011年5月建立了一個(gè)夏令營(yíng)或冬令營(yíng)的強(qiáng)制注冊(cè)系統(tǒng)。任何準(zhǔn)備前往英國(guó)參加夏令營(yíng)或冬令營(yíng)的代理人或組織，首先要在英國(guó)大使館文化教育處網(wǎng)站上注冊(cè)，組織機(jī)構(gòu)在注冊(cè)后會(huì)收到自動(dòng)發(fā)出的一個(gè)專(zhuān)用編號(hào)以及簡(jiǎn)要介紹。今后機(jī)構(gòu)遞交的所有申請(qǐng)都需要提供該編號(hào)及營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的單位名稱(chēng)。任何代理公司如曾經(jīng)提供過(guò)虛假文件、不完整的申請(qǐng)信息或曾有過(guò)未遵守規(guī)定的記錄，則需要進(jìn)行額外調(diào)查而花費(fèi)更長(zhǎng)的時(shí)間。

03 日本

在日本，修學(xué)旅行是小學(xué)、初中和高中教育“學(xué)校例行活動(dòng)”的一環(huán)，內(nèi)容是由教師帶領(lǐng)學(xué)生集體參加、在外宿營(yíng)的參觀和學(xué)習(xí)旅行。全國(guó)修學(xué)旅行研究協(xié)會(huì)和各地區(qū)的中小學(xué)修學(xué)旅行委員會(huì)等提供一條龍服務(wù)，如量身為學(xué)校制定修學(xué)旅行計(jì)劃、設(shè)定路線、組織專(zhuān)車(chē)運(yùn)送、聯(lián)系旅行社等，既減輕了學(xué)校的工作量，也保障了修學(xué)的規(guī)范和成熟。修學(xué)旅行要納入學(xué)校年度計(jì)劃，學(xué)校要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向各地區(qū)修學(xué)旅行研究協(xié)會(huì)申請(qǐng)服務(wù)、向家長(zhǎng)通報(bào)等。

04 臺(tái)灣

在臺(tái)灣，相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)游學(xué)有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管。消費(fèi)者可以通過(guò)“海外留游學(xué)業(yè)者查核計(jì)劃服務(wù)網(wǎng)”查詢游學(xué)企業(yè)是否合乎規(guī)定。臺(tái)灣規(guī)定辦理游學(xué)業(yè)務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有出境資質(zhì)，同時(shí)需在銀行繳納保證金。臺(tái)灣還發(fā)布了游學(xué)企業(yè)和消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)簽訂的游學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議范本，對(duì)于該協(xié)議應(yīng)該記載和不應(yīng)當(dāng)記載的規(guī)定比留學(xué)合同還詳細(xì)，一共49條，囊括了行程、費(fèi)用、課程、食宿、交通等方面。

05 香港

香港的旅游業(yè)議會(huì)頒布了《經(jīng)營(yíng)游學(xué)團(tuán)守則》《外游領(lǐng)隊(duì)相關(guān)準(zhǔn)則》等，規(guī)定外游旅行團(tuán)的領(lǐng)隊(duì)必須持有由議會(huì)發(fā)出的有效領(lǐng)隊(duì)證，“要求所有游學(xué)團(tuán)參加者購(gòu)買(mǎi)綜合旅游保險(xiǎn)，并拒絕沒(méi)購(gòu)保險(xiǎn)者參加其游學(xué)團(tuán)”；香港教育局發(fā)布的由學(xué)校組織游學(xué)團(tuán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的《境外游學(xué)活動(dòng)指引》，規(guī)定了包括領(lǐng)隊(duì)、食宿、交通、公開(kāi)行程信息、團(tuán)隊(duì)和安全常識(shí)教育等在內(nèi)的20多條要求，如負(fù)責(zé)境外游學(xué)活動(dòng)的領(lǐng)隊(duì)須具備帶領(lǐng)學(xué)生參與戶外活動(dòng)或外地旅游的經(jīng)驗(yàn)，其中最少一位應(yīng)為校內(nèi)教師，游學(xué)團(tuán)最少應(yīng)由兩名領(lǐng)隊(duì)帶領(lǐng)，每名領(lǐng)隊(duì)不宜帶領(lǐng)多于10名學(xué)生等。

一位來(lái)自游學(xué)行業(yè)的資深人士告訴《留學(xué)》，游學(xué)涉及到出境旅游、教育、人身安全、對(duì)外交流，確實(shí)很難由某個(gè)部門(mén)直接監(jiān)管。從嚴(yán)格意義上講，目前國(guó)家對(duì)于游學(xué)市場(chǎng)并沒(méi)有推出具體的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和制度，導(dǎo)致市場(chǎng)管理比較混亂，這一行主要靠行業(yè)自律和責(zé)任心。

樣本難尋，游學(xué)怎么管？

國(guó)際游學(xué)起源于歐洲，如今在歐美已是成熟的跨文化體驗(yàn)式教育模式，在日本、韓國(guó)、港臺(tái)也有幾十年的歷史，但在中國(guó)，仍處于導(dǎo)入期。

另一位來(lái)自游學(xué)行業(yè)的人士告訴《留學(xué)》，國(guó)際游學(xué)真正火起來(lái)其實(shí)是2010之后的事。得益于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中高收入家庭逐漸加大對(duì)子女的國(guó)際化教育投資，游學(xué)原本與留學(xué)井噴相對(duì)應(yīng)，但2008年北京舉辦奧運(yùn)會(huì)和2009年的豬流感疫情，一定程度上抑制了中國(guó)學(xué)生出國(guó)游學(xué)的熱情。2010年后，游學(xué)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。現(xiàn)在，越來(lái)越多的學(xué)生真正從游學(xué)中受益，成為了國(guó)際游學(xué)的回頭客。并預(yù)測(cè)，游學(xué)消費(fèi)獎(jiǎng)逐漸走向理性，會(huì)變成中國(guó)家庭的剛需，未來(lái)幾年市場(chǎng)份額將翻好幾番。

豐厚利潤(rùn)和巨大的市場(chǎng)潛力，讓教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、留學(xué)中介和旅行社盯緊了這塊蛋糕。迅速崛起的游學(xué)市場(chǎng)讓中國(guó)政府顯得被動(dòng)，這個(gè)新生事物來(lái)得太快，他們此前毫無(wú)管理游學(xué)的經(jīng)驗(yàn)。但政府部門(mén)并非沒(méi)有作為，2012年出臺(tái)《通知》即是期望補(bǔ)位游學(xué)監(jiān)管空白的努力。相較而言，歐美和日本等國(guó)基本把游學(xué)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)準(zhǔn)入交給市場(chǎng)來(lái)評(píng)判，政府監(jiān)管力度較弱，但由于我國(guó)商業(yè)信用環(huán)境尚未成熟，這一模式暫時(shí)不具備太多的借鑒意義。

知情人士稱(chēng)，韓亞事件后，國(guó)家教育部的官員曾走訪了多家游學(xué)機(jī)構(gòu)，為制定游學(xué)行業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)和建立標(biāo)準(zhǔn)尋求專(zhuān)業(yè)建議。教育部的困惑是：游學(xué)到底是什么樣的產(chǎn)品？

這個(gè)問(wèn)題觸及了游學(xué)的本質(zhì)。我國(guó)游學(xué)行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)遲遲未推出，首要原因是國(guó)家對(duì)于游學(xué)產(chǎn)品性質(zhì)的認(rèn)定尚不明晰，而游學(xué)產(chǎn)品性質(zhì)的定位則決定該如何監(jiān)管。

多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，游學(xué)是帶有旅游特色的教育產(chǎn)品，不同游學(xué)產(chǎn)品中游與學(xué)的比例隨之不同。在游學(xué)剛剛興起之初，游的成分勢(shì)必多些，“家長(zhǎng)覺(jué)得花了幾萬(wàn)塊錢(qián)，就要看的越多越好，否則好像吃了虧。”一旦游學(xué)市場(chǎng)走向成熟，學(xué)生則更愿意深入某地體驗(yàn)。但無(wú)論游多學(xué)少還是游與學(xué)參半，游學(xué)的落腳點(diǎn)必須是教育，終極目的是促進(jìn)孩子快樂(lè)成長(zhǎng)。顯然，教育部門(mén)應(yīng)對(duì)游學(xué)負(fù)有部分責(zé)任。

游學(xué)同時(shí)涉及出境旅游，中小學(xué)生等低齡學(xué)生是游學(xué)主體，安全是第一要素，在這方面，國(guó)家旅游局的監(jiān)管更為對(duì)口，“要開(kāi)展游學(xué)，首先得具備出境旅游資質(zhì)，沒(méi)有安全，一切都是空談。”而具備出境旅游資質(zhì)的旅行社是否可承辦游學(xué)呢？關(guān)于教育的人認(rèn)為旅行社畢竟是專(zhuān)業(yè)組織旅游的機(jī)構(gòu)，運(yùn)營(yíng)理念里不包含天然的教育基因，“學(xué)”的專(zhuān)業(yè)度會(huì)被弱化。一位研究教育的專(zhuān)家建議參考臺(tái)灣的游學(xué)監(jiān)管模式。

臺(tái)灣的國(guó)際游學(xué)至今有30多年的歷史，相對(duì)規(guī)范，目前由“國(guó)家觀光局”（類(lèi)似與于大陸的國(guó)家旅游局）和“教育部”聯(lián)合負(fù)責(zé)。在臺(tái)灣，開(kāi)展游學(xué)的機(jī)構(gòu)必須取得國(guó)家觀光局辦法的出境旅游資質(zhì)，教育部則統(tǒng)一發(fā)布游學(xué)企業(yè)和消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)簽訂的游學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)議范本（海外留游學(xué)契約），對(duì)于該協(xié)議應(yīng)該記載和不應(yīng)當(dāng)記載的規(guī)定比留學(xué)合同還詳細(xì)，并且每年會(huì)嚴(yán)格核查，公布核查結(jié)果。

知情人士說(shuō)，教育部官員談及今年曾去臺(tái)灣調(diào)研，仔細(xì)研究了臺(tái)灣留游學(xué)契約的條款，似乎有借鑒之意。

現(xiàn)在，國(guó)內(nèi)業(yè)界正在呼吁國(guó)家旅游局和教育部能夠?yàn)橛螌W(xué)機(jī)構(gòu)頒布相關(guān)的資質(zhì)，屆時(shí)，只有同時(shí)擁有出境旅游和游學(xué)教育培訓(xùn)兩種資質(zhì)的機(jī)構(gòu)才能從事游學(xué)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和銷(xiāo)售。相關(guān)政府雖未拿出最終方案，但中國(guó)游學(xué)行業(yè)在不久后的未來(lái)，將不可逆轉(zhuǎn)地進(jìn)入規(guī)范化操作的軌道。

[宋凌峰對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)]