我國礦產(chǎn)資源稅費制度進(jìn)一步深化改革的思考

○鹿愛莉

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

一、我國的礦產(chǎn)資源稅費制度現(xiàn)狀

在現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律框架下，我國礦業(yè)權(quán)有償使用制度由礦業(yè)權(quán)有償取得制度和礦產(chǎn)資源有償開采制度兩部分組成。其中，礦業(yè)權(quán)有償取得制度體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)價款和礦業(yè)權(quán)使用費的繳納方面。而礦產(chǎn)資源有償開采制度則體現(xiàn)在礦產(chǎn)資源補償費和資源稅的繳納方面。

我國《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定“國家實行探礦權(quán)有償取得的制度。探礦權(quán)使用費以勘查年度計算，逐年繳納”。并規(guī)定“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)的，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估估確認(rèn)的國家出資勘查形成的探礦權(quán)價款”。

《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定“國家實行采礦權(quán)有償取得的制度。采礦權(quán)使用費，按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納”。并規(guī)定“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的采礦權(quán)價款”。

我國礦產(chǎn)資源法規(guī)定“開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”。

資源稅是為調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的稅種。資源稅收入計入地方財政預(yù)算。資源稅的應(yīng)納稅額，按照從價定率或者從量定額的辦法，分別以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售額乘以納稅人具體適用的比例稅率或者以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量乘以納稅人具體適用的定額稅率計算。礦產(chǎn)資源補償費是為了實現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有者的財產(chǎn)權(quán)益而征收的稅費。礦產(chǎn)資源補償費金額為礦產(chǎn)品銷售收入乘以補償費費率再乘以開采回采率系數(shù)。其中，開采回采率系數(shù)為核定開采回采率除以實際開采回采率。

二、礦產(chǎn)資源稅費制度存在的主要問題

1、礦業(yè)權(quán)價款的征收已超出法規(guī)規(guī)定

根據(jù)我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)的規(guī)定，只有申請人所申請的探礦權(quán)或采礦權(quán)系國家勘查出資并探明的礦產(chǎn)地，才收取礦業(yè)權(quán)價款。在國家未進(jìn)行過勘查，或勘查后未形成礦產(chǎn)地的，則國家不收取礦業(yè)權(quán)價款。在此情況下，對于地表露頭礦或勘查上風(fēng)險較低或基本無風(fēng)險的礦產(chǎn)資源，即使蘊藏著極大的價值，國家也不能收取礦業(yè)權(quán)價款，這將導(dǎo)致國家將巨大的利益讓于礦業(yè)權(quán)人。有鑒于此，國土資源部于2006年頒布實施的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》規(guī)定對礦產(chǎn)資源進(jìn)行分類管理，根據(jù)該通知，對于《礦產(chǎn)資源勘查開采分類目錄》規(guī)定的第二類礦產(chǎn)，無論國家是否進(jìn)行過勘查投入，均直接以招拍掛方式出讓；對于《礦產(chǎn)資源勘查開采分類目錄》規(guī)定的第三類礦產(chǎn)，不再投探礦權(quán)，直接以招拍掛方式出讓采礦權(quán)。這就產(chǎn)生了國家對未進(jìn)行過勘查投入的礦業(yè)權(quán)收取礦業(yè)權(quán)價款的情形。按照國土資源部規(guī)范性文件以及大多數(shù)地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，礦業(yè)權(quán)招拍掛以及協(xié)議出讓過程中，不論是否存在國家出資勘查情形都收取價款。并且，原為無償取得礦業(yè)權(quán)而申請延續(xù)的，也要收取礦業(yè)權(quán)價款。此外，不需要國家出資勘查探明礦產(chǎn)地的砂石粘土類礦產(chǎn)在出讓采礦權(quán)也要交納采礦權(quán)價款。這種做法與我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定并不相符。

2、補償費和資源稅的性質(zhì)和作用已基本趨同

資源稅在設(shè)立之初是調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的企業(yè)因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入，而1994年稅改把征收范圍擴(kuò)大到所有礦種的所有礦山，不管企業(yè)是否贏利都普遍征收，資源稅的性質(zhì)已有所改變，既具有原有的資源稅調(diào)節(jié)級差的性質(zhì)，也具有“資源補償費”的性質(zhì)，使資源稅不再是單純的調(diào)節(jié)級差收入，同時具有根據(jù)資源的所有權(quán)征收的補償收入。而且目前礦產(chǎn)資源補償費為從價征收，而部分資源稅的征收也為從價征收，在征收的方式上也存在重復(fù)征收的問題，只是征收部門不同。如果稅務(wù)局將資源稅全部改為從價計征，前述兩種稅、費重復(fù)征收的問題將愈加突出。

3、現(xiàn)行資源稅的立稅依據(jù)與法理不合

根據(jù)稅法和財政法的原理，“稅”是國家通過政治權(quán)力無償取得的收入，具有強制性、無償性和普遍性。而“費”則是政府向有關(guān)當(dāng)事人提供某種特定勞務(wù)、服務(wù)或出讓財產(chǎn)權(quán)益而有償收取的費用。稅和費的一個重要區(qū)別在于，稅的征收貫徹的是無償?shù)脑瓌t，而費的征收則體現(xiàn)有償?shù)脑瓌t。但是，根據(jù)我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》，資源稅的征收是礦產(chǎn)資源的有償開采制度的組成部分。這種立稅方式混淆了稅和費在法理上的區(qū)別和功能，不能充分體現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源所有人的財產(chǎn)權(quán)益。

三、深化礦產(chǎn)資源稅費制度改革的設(shè)想

根據(jù)礦產(chǎn)資源稅費所體現(xiàn)的含義，提出我國礦產(chǎn)資源稅費改革的方案，稅費制度改革可以隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，分兩步逐步推進(jìn)。

1、改革步驟一

（1）取消礦業(yè)權(quán)價款，建立礦業(yè)權(quán)出讓金制度。礦業(yè)權(quán)出讓金的含義是屬于開發(fā)前期對國家權(quán)益的一部分收回。目前礦業(yè)權(quán)價款的計算實際上是除去稅費后國家投資應(yīng)獲取的超額收益，國家投資也是使自己的礦業(yè)權(quán)權(quán)益升值，以獲取更高的超額利潤。礦業(yè)權(quán)價款實際上也是國家在勘查階段收取的級差收益的一部分，開發(fā)階段的級差收益可以通過稅費收取。因此，國家無論出資與否，只要出讓其探礦權(quán)或采礦權(quán)就可以在開發(fā)前期前期預(yù)先征收一部分超額收益回來，即出讓金，征收礦業(yè)權(quán)出讓金，更能體現(xiàn)國家出讓礦業(yè)權(quán)應(yīng)得到的超額收益。這也就是為什么砂石粘土礦不設(shè)探礦權(quán)，而直接出讓采礦權(quán)國家也能收取礦業(yè)權(quán)價款的原因。因此，礦業(yè)權(quán)出讓金是指國家對通過招標(biāo)拍賣掛牌和協(xié)議出讓方式取得礦業(yè)權(quán)的礦業(yè)權(quán)人收取的權(quán)益。通過招拍掛也可以體現(xiàn)了資源品質(zhì)好壞，品質(zhì)好就可獲取高價。

（2）礦產(chǎn)資源補償費由從價計征改為從量計征。與資源稅相區(qū)別，礦產(chǎn)資源補償費征收的目的應(yīng)當(dāng)為“普遍征收、從量計征”。普遍征收體現(xiàn)的是絕對地租或資源補償原則。從量計征可考慮與儲量消耗及品位高低掛鉤，費率可隨著價格變化進(jìn)行浮動調(diào)整，即逐步建立與資源利用水平相聯(lián)系的浮動費率制度。礦產(chǎn)資源消耗儲量即可采儲量，是礦產(chǎn)資源探明儲量乘以可采率而得，以消耗儲量為依據(jù)計征礦產(chǎn)資源補償費可以引導(dǎo)礦山企業(yè)為降低單位產(chǎn)品所分?jǐn)偟馁Y源補償費，降低開采成本，不斷地進(jìn)行技術(shù)更新，對礦產(chǎn)資源進(jìn)行綜合開采、綜合利用，提高資源的利用程度，避免按產(chǎn)量計征所造成的采富棄貧、采易棄難的資源浪費現(xiàn)象。

（3）資源稅由從量計征改為從價計征。現(xiàn)行資源稅并不是國家憑借政治權(quán)力而征收的一般稅收，而是一種財產(chǎn)性收入，國家為調(diào)節(jié)級差收入并體現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償使用而向使用者征收。目前，對資源稅實行“普遍征收”的原則，一方面提高了礦產(chǎn)資源的邊際品位，從而也造成了采富棄貧、浪費礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象；另一方面也使許多提供租金但不足以繳納資源稅的礦產(chǎn)資源不能投入商業(yè)性開發(fā)，限制了贏利性資金流入礦業(yè)，為資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢增加了障礙。資源稅改革的方向應(yīng)是由從量計征變?yōu)閺膬r計征，并根據(jù)資源的品質(zhì)、賦存條件和開采條件的不同制定不同的稅率標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)資源優(yōu)劣的級差收益。也可考慮價格達(dá)到一定程度，進(jìn)行稅率累進(jìn)征收，就可以取消石油特別收益金。目前的資源稅改革由從量改為從價，并提高稅率有利于資源的合理開發(fā)和節(jié)約使用。實行從價計征使資源稅收入與產(chǎn)品價格掛鉤，有利于保障地方財政收入，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，也不一味地要求征高稅，在價格低迷時也要調(diào)低稅率。

2、改革步驟二

取消資源補償費和資源稅，建立權(quán)利金制度。權(quán)利金是礦產(chǎn)開采人（礦業(yè)權(quán)人、主要是采礦權(quán)人）向礦產(chǎn)資源所有權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源支付的賠償。它是一種財產(chǎn)性收益，是資源所有者經(jīng)濟(jì)收益權(quán)的體現(xiàn)。按其計征方式的不同，主要分為單位權(quán)利金、從價和利潤型權(quán)利金三種。基于產(chǎn)量征收的一般被稱為單位權(quán)利金；基于銷售收入征收的一般被稱為從價權(quán)利金；基于利潤一定比例征收的被稱為利潤型權(quán)利金。

權(quán)利金制度是國家以所有者的身份參與資源開發(fā)收益分配的基本方式，所反映的是資源的絕對地租和級差地租，因而對各類礦產(chǎn)資源都要征收。同時通過對不同的礦種應(yīng)根據(jù)其品質(zhì)、重要程度和稀缺程度確定其不同的權(quán)利金費率，使得權(quán)利金的征收既能體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可耗竭特性，又使得國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以實現(xiàn)。適當(dāng)?shù)臋?quán)利金費率可以防止礦山企業(yè)浪費礦產(chǎn)資源。只要征收比例適當(dāng)，礦山企業(yè)就會盡量充分利用、充分回采礦產(chǎn)資源，以提高礦山企業(yè)的總收益。

權(quán)利金也可以視礦種不同而采用不同的計征方法。建筑材料類礦產(chǎn)和其他非金屬礦產(chǎn)、煤炭等大宗非金屬礦產(chǎn)資源可以按量計征。高價值的礦產(chǎn)，如油氣和金屬礦產(chǎn)，可以從價計征。對于對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有特殊意義的礦床，如鎢、稀土等保護(hù)性礦產(chǎn)資源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，亦可以采取其他特殊的辦法征收。

隨著礦產(chǎn)資源稅費改革的深化，我國應(yīng)借鑒國外征收權(quán)利金的經(jīng)驗，最終改革方向應(yīng)為取消礦產(chǎn)資源補償費和資源稅，建立權(quán)利金制度。權(quán)利金可采用從價計征，能更準(zhǔn)確地體現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有者與使用者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也有利于與國外進(jìn)行接軌和簡化稅種。權(quán)利金的征收率也要考慮按不同礦種和同一礦種開采的不同階段進(jìn)行差別化制定。

3、針對特殊情況制定不同的稅費優(yōu)惠

要在未來的礦產(chǎn)資源稅費制度設(shè)計中充分考慮并預(yù)留針對具體情況與特殊情況的減免稅費條款，如國家鼓勵性礦產(chǎn)、節(jié)約與綜合利用礦產(chǎn)、低品位礦產(chǎn)、難開采和難選冶礦種、在礦山開采初期及生產(chǎn)后期的礦產(chǎn)開發(fā)等，以利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。

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