邊緣型開發區“城市化”轉型策略研究——以山東省河口經濟開發區為例

◎ 陸 媛 楊忠偉 楊 露

改革開放30年以來，以開發區為主要載體的中國城市化道路已經取得了明顯的成效。根據主城與開發區之間最終形成的空間關系，可以將開發區的類型劃分為街區型、邊緣型、近郊型和遠郊型①（圖1）。其中，邊緣型開發區位于主城的邊緣地帶，相較于其他開發區而言，它受主城吸引輻射作用最強，是城市化進程中用地結構最易變更的腹地區域，因此它的轉型研究也區別于其他開發區，其所面臨的轉型不僅僅是城市經濟實體的產業調整，而是包含了社會、文化、經濟、空間等方面的重構，實現由城市經濟實體向城市新區的轉變，以城市化的推動力使邊緣型開發區由單一的工作職能升級為工作、居住、交通、休憩四功能并存的生活片區。而對于開發區的轉型研究在近幾年已有了很大的突破，但研究重點多在于找尋開發區轉型的普遍規律，對于各分類開發區不同的轉型路徑研究較為缺乏，筆者重點研究與城市發展最為密切的邊緣型開發區，以其特殊地理區位為出發點，研究其在中國城市化道路上，如何應對與其他開發區所不同的經濟轉型與空間轉型這兩大嚴峻挑戰，實現與母城之間的重構整合，完成由“區”轉“城”的空間轉變。

圖1 開發區與主城的空間關系示意圖

一、邊緣型開發區空間演進的一般規律

邊緣型開發區與主城相接壤，作為主城擴張的儲蓄地帶和“土地城市化”的重要載體，是城市化推進最活躍的地帶，在近三十年的發展過程中，從單一的獨立工業區過渡到與主城融合的城市片區，如今正面臨著向功能齊全的綜合新城轉型的挑戰。以開發區與主城之間的空間演進形態為分界點，可將邊緣型開發區發展歷程分為三階段②（圖2）。

（一）起步期依賴主城階段

在邊緣型開發區起步階段，由于位于城市建成區周邊或臨于高等院校等高智力密集區，擁有便利的交通條件和豐富的科研資源，且政府對于基礎設施投入成本可以大大降低，因此邊緣型開發區在投資初期的主要功能以工業生產為主，給主城提供源源不斷的經濟動力。此時，開發區空間要素多為單一的生產用地與綠化用地，配套少量的生活用地，公共服務設施依賴于主城，與主城之間的功能聯系以單向依賴和索取為主。

（二）發展期相互依存階段

隨著產業規模的擴大以及工業人口的集聚，開發區與主城之間的通勤交通變得越來越重要，邊緣型開發區在空間格局上也呈現出向主城發展的趨勢。同時，伴隨著開發區人群的多樣化，對于公共服務設施的需求也不僅僅局限于單一的日常性配套設施，公共服務設施的多樣化需求與層次化需求在開發區自身建設中的地位凸顯。開發區在發展階段開始逐漸擺脫“孤島”的發展模式，與主城之間的交融更為密切，承擔和發揮更多的城市功能，從獨立的工業園區向以產業功能為主的城市片區轉變。

圖2 邊緣型開發區與主城之間的空間演進模式圖

（三）成熟期獨立新城階段

經過長期的城區交融階段后，邊緣型開發區與主城之間形成了功能上的互補，并且在空間上逐步形成整合，兩區融合步入成熟階段。此時開發區的功能導向由單純的產業基地向創新高端的產業集群轉變，通過科研創新孵化推動產業優化轉型，同時加強開發區的建設品質與服務水平以提高城市活力，吸引外來人口駐扎新城③。由于主城中心極化的拉力以及開發區趨向發展的引力，在空間形態上表現為原來處于兩者之間的邊緣地帶將主城與開發區連成一片，邊緣型開發區成為主城中的一個綜合組團，并且反哺主城。

二、從發展期到成熟期演化的轉型需求特征

邊緣型開發區的空間演進歷程實際上是開發區與主城之間相互吸引共同作用的結果。從邊緣型開發區演進規律可以看出，開發區作為承接城市經濟重任的角色單元，要求其不斷調整發展策略，積極應對轉型需求，實現與主城的互融共生，從發展期向成熟期轉型，向著綜合新城的目標邁進。

（一）發展期尷尬勢態與轉型升級長遠目標相悖

邊緣型開發區作為城市發展的經濟單元，是城市經濟發展不可忽視的強大動力。在邊緣型開發區的初期，多以經濟增長作為初期目標，園區內的產業多為勞動密集型產業，在長期發展中形成了規模小而難以統籌、污染環境而治理難、周期短而產業鏈缺失、短期勃發而前景差的局面，與開發區的長效持續發展目標相背離。因此，伴隨著開發區逐漸走向成熟階段，開發區與主城交流越來越緊密，開發區的轉型升級的需求迫在眉睫，其自身不僅要實現產業轉移或升級來保持城區共生的發展走勢，還要增強自主創新能力，強化戰略新興產業，轉變經濟發展方式，尋求新的產業發展空間，應對科技創新的挑戰④。

（二）建設用地粗放擴張導致用地結構不合理

土地資源作為城市建設的開發載體，它的合理配置是城市健康發展的基本前提。然而，目前邊緣型開發區所呈現的土地利用現狀是，土地功能混雜，用地結構不合理，企業用地閑置，土地利用率低下等。一方面，在邊緣型開發區的發展初期，通過招商引資所進入開發區的企業多布局在城區復合的邊緣地帶，隨著開發區的發展壯大，此區域受到主城蔓延的輻射效應使得土地價格攀升，已不再適合用于工業開發，且有部分企業已出現虧損停產的現象，但基于工業土地的出讓制度為50年，大量企業閑置廠房等待著低價溢值轉讓獲利，造成土地產值的流失；另一方面，政府迫于解決開發區經濟建設的政績壓力，不斷地以低價向農民征收農用地，用以開發區大量的低密度建設，大量的農耕用地成為粗放擴張的犧牲品，城市空間呈現“攤大餅”的蔓延勢態。如此循環，導致農耕用地稀缺，土地供求矛盾凸顯，空間格局粗放擴張。

（三）公共服務設施配套不足引發統籌失調

以經濟增長為發展導向的邊緣型開發區，在建設初期功能比較單一，用地布局以工業用地為主，配套少量生活性公共服務設施，只能滿足一般技術人員和管理人員的基本需求，如食堂、超市和宿舍等。而隨著開發區的建設發展，開發區人群的多樣性需求日益顯現，但開發區工業圍城的產業轉移方式限制了城市功能的滲透，阻礙了城區間的交流，城市服務功能無法擴散到新的產業區內，阻礙了城區一體的共生發展，公共服務設施的設施配套不足使得開發區功能日漸單一化，開發區缺乏人文內涵的營造，失去了城市原有的活力，又再次走向單一功能的工業區，加大了城區統籌發展的難度，最終形成了城區空間分離的狀態。

三、從“開發區”到“城區”的轉型策略

開發區在經歷了長期的發展成熟階段后，面臨著種種的轉型需求，經歷著城市化的變革更新，必須由單一的工作職能向復合多樣的綜合職能轉變，發展成為工作、生活、休憩、交通多元化的綜合新城，以城區之間的空間整合為契機，強化自身的發展條件，利用其邊緣優勢布置第三產業以帶動城市活力，使開發區向飽含活力與產業集群的產業新城轉變。

（一）以企業用地綜合評價帶動產業優化升級

邊緣型開發區在啟動階段得益于良好的區位條件，且隨著城市的發展，邊緣型開發區的土地價格攀升，在可持續發展的條件下強化工業產值的增加顯得尤為重要。因此，合理地調整產業布局，對主導產業進行重點培育，建立創新孵化平臺，由此實現開發區產業的優化升級。

首先，對邊緣型開發區內的企業用地進行綜合評價。企業用地綜合評價內容應涵蓋規劃建設、經濟產出、環境資源等方面⑤，通過對以上單因子進行評價打分，得出每塊企業用地的分項指標值，再按照一定的權重對單項指標進行綜合疊加分析，以實現對用地的經濟、社會與環境效益的協調統一做出科學、全面的評價。其次，對企業綜合評價結果進行優化改造。通過對企業用地綜合評價結果，將開發區企業分為較好企業、一般企業、較差企業三類，由此提出保留、改造和置換三種意見。再次，加強創新孵化平臺的建設，對研發創新的科技產業予以大力支持，提高產業鏈條的運作效率，使開發區經濟得到鞏固，以第三產業拉動主城活力。

（二）以土地集約手段引導合理有序開發

邊緣型開發區與城區聯系緊密，交通便捷，環境品質比其他開發區要好，但土地多由農村用地轉化而來，城市的發展以征收農村用地的粗放模式蔓延開來，土地的稀缺性問題相較于其他開發區要更為突出。

土地集約利用是改變邊緣型開發區粗放擴張的一劑良藥。提升開發區的土地利用效率，設立一定的獎懲機制，對土地產值高的企業給予獎勵，對于閑置的企業用地進行回收，調整后的企業用地做出近遠期的規劃安排，各區塊的土地調整后有序引導開發。對于已回收的企業用地以及政府原有掌握的土地，實行工業用地年租制⑥，以土地的二次開發為契機，調整資金、勞動力、技術等各生產要素的重新配置，從而優化邊緣型開發區整體的功能結構，幫助其與主城完成空間重構，向綜合新城轉變。

（三）以宜人公共生活建構激活空間重構

伴隨著城市與開發區的交流，邊緣型開發區的人群呈現多樣化，且不同人群對公共服務設施的要求不盡相同，因此分析開發區內不同人群的需求特征，掌握需求分類與服務要求，從而對其多需功能進行分類顯得尤為重要（表1）。

對于商業金融、文化科研事業等大型公共服務設施考慮布局在城區間的交通干線兩側，保證交通干線的暢通無阻引導開發區向外的層狀發展，樹立開發區宜業宜居的新形象；對于基礎性的生活服務設施進行等級區分結合服務半徑與開發需求設置開發區公共服務中心、片區服務中心以及組團服務中心。

四、山東省河口經濟開發區案例研究

河口經濟開發區位于山東省東北部，渤海南岸，是中國經濟最具成長的環渤海經濟圈與黃河經濟帶的交匯點，也是中國第二大油田——勝利油田的主戰場，于2006年3月被國家發改委和省政府正式批準為省級開發區。開發區距離東營市區40公里，距離東營港區50公里，是河口城區重要的南大門。同時，開發區也是河口區各產業園區中最靠近城區的，與河口中心城區、湖濱新區僅一路之隔，是典型依賴城區發展起來的邊緣型開發區。

（一）三大機遇挑戰

圖3 河口經濟開發區區位

河口經濟開發區與湖濱新區和中心城區相接，基礎設施完善，與周邊區域聯系較為緊密（圖4）?？v然河口經濟開發區的邊緣優勢明顯，交通條件便利，但從開發區的競爭勢態上看，河口經濟開發區面臨著諸多挑戰，一是周邊區縣產業園區、開發區的同質化競爭日益加劇，如何協同“黃藍戰略⑦”的區域發展，實現產業升級，從開發區競爭中脫穎而出是一個難題；二是開發區在功能上如何與湖濱新區、中心城區相銜接，承擔起成為河口城區的“重要經濟發展引擎”和“城區門戶景觀區域”的雙重壓力，完成主動“城市化”的過程；三是開發區凸顯的自身發展問題也必須得到合理解決，如園區功能結構單一、空間結構不盡合理、用地效率不高等。如何應對這些難題與挑戰，實現由產業園區向城市新區的轉型，是河口經濟開發區的核心問題。

（二）轉型對策

基于對河口開發區概況與轉型挑戰的分析，形成了“空間——產業——功能”的三方面規劃思路?？臻g上，與城區其他區域錯位發展，承接中心城區的外溢功能，明確自身區域定位；產業上，制定有效的政策引導，依照發展目標對產業進行建議，設定準入門檻；功能上，對自身資源條件進行梳理，不斷提升生產、生活服務配套的能力，助推產業發展的同時完善開發區功能，成為河口城區重要的服務基地。

1.找準方向，銜接互補——明確區域定位

河口經濟開發區作為省級開發區，山東省、東營市產業布局中的一顆重要棋子，正確處理開發區與區域、開發區與城區兩對之間的關系，才能夠在戰略發展的大背景下，發揮好承上啟下的銜接作用，以自身發展推動區域協同。

首先，開發區與區域之間的關系。在“黃藍戰略”的區域發展大背景下，東營市幾個開發區各自所擔當的角色不盡相同，所承擔的重任也有所區別。東營港開發區作為臨港產業區，與東營港城緊密聯系，形成了河口區重要的城市組團；藍色經濟開發區是河口區相對獨立的、承載藍色經濟產業發展的城郊型開發區。兩開發區雖主導產業不盡相同，但都是以鋼鐵、石油化工、橡膠制品等重工業為發展導向的經濟型開發區，環境品質低下與公共設施的缺乏是這兩個開發區的共同點。面對這樣的情況，河口經濟開發區不可浪費其緊鄰湖濱城區的優勢資源，抓住自己的邊緣特色，與河口城區緊密聯系，發展成為以產業發展為主、配套設施完善的城市邊緣型產業新區。

圖4 湖濱新區、中心城區、開發區三者之間的關系圖解

其次，開發區與湖濱新區、中心城區的關系。從整體發展趨勢來看，河口城區早有南擴的發展策略，在區域吸引力方面，河口主要受東營市區輻射影響，也應當向南發展。而在河口城區的西側也有大量的可建設用地待以開發，因此，西、南方向應是河口城區主要的拓展方向，從而決定了河口開發區的發展策略應為“南融、北控、東改、西擴”。河口開發區以產業發展職能為主，并與中心城區、湖濱新區在功能構成、交通組織、環境景觀、城市形象上都存在互補和銜接的相互關系（圖4）。

2.政策引導，遴選限制——設定準入門檻

河口開發區在進行工業用地調整時，采用了企業用地綜合評價體系，為企業分類提供了依據（圖5）。經過調整后的待入駐的工業用地，對入駐企業的投資強度、土地產出率、容積率、產值能耗進行相關的數據限定，作為規劃和土地管理部門在用地供應上的一個參考，通過政策引導與管理監督保障企業入駐的公平性、有效性（表2）。

圖5 企業用地綜合評價圖

表2 河口經濟開發區準入門檻建議數值

企業準入門檻的設置為河口經濟開發區的工業企業準入資格提供量化標準，但有效的實施策略才能保障準入門檻的可行性。

3.合理布局，資源梳理——提升區域形象

河口經濟開發區與湖濱新區和中心城區相接壤，其把握住了便利的交通資源與完善的市政基礎設施，依賴于與主城道路形成縱橫交錯的網絡化體系，形成層狀結構模式，并逐漸相互滲透融合，共同支撐城區綜合型服務中心的功能定位，銜接城區的功能軸線、道路交通、景觀體系，成為城區空間結構中不可或缺的一部分。層狀發展的結構模式為開發區和市區各項用地的進一步擴展留有較大的余地，可以保證未來各種用地的有機聯系和相互協調以及各自的彈性擴展。同時，憑借著優良的區位條件與產業升級轉型，在用地功能的劃分上需注意用地比例的協調，統籌考量城區的職能劃分，在保證開發區的產業支撐下，公共服務設施配置要考慮到未來的遠期發展，形成統一協調的城市界面，提升區域新形象（圖6）。

五、結語

圖6 河口經濟開發區土地利用規劃圖

邊緣型開發區轉型是一個漫長的過程，但從我國的開發區的發展歷程上看，只有積極配合市場轉變發展模式，從一般經濟開發區向綜合新城轉型的開發區才能在巨大的發展浪潮中存活下來，不被激烈的競爭所淘汰。因此，邊緣型開發區向主城融合轉變為城市新區是邊緣型開發區發展的必然趨勢。本文剖析了邊緣型開發區普遍存在的轉型需求，并從產業優化、土地集約、空間激活三方面入手，三環相扣提出了轉型優化路徑：①加強產業培育，建立有效的企業評價標準，注重企業的高效產出和土地集約利用，同時提升產業內涵，向高新產業集群轉變；②加強對土地集約利用的關注度，建立企業用地獎懲機制，采用土地年租制對工業用地進行近遠期的安排；③加強邊緣型開發區與城區之間的互動，兩區之間復合地帶以第三產業拉動聯系，積極向主城融合；同時，邊緣型開發區的優化轉型是一個需要多方利益團體共同努力的龐大工程，有效的政策引導與管理才能保障開發區轉型的順利實施。

注釋：

①薛金鑫. 邊緣型開發區轉型發展對城市的重構影響——以山東省東營市開發區為例[A]. 轉型與重構——2011中國城市規劃年會論文集[C]. 南京.

②馮章獻, 王士君, 張穎. 中心城市極化背景下開發區功能轉型與結構優化[J]. 城市發展研究,2010(1).

③買靜, 張京祥, 陳浩. 開發區向綜合新城區轉型的空間路徑研究——以無錫新區為例[J].規劃師,2011(9).

④王興平, 袁新國, 朱凱. 開發區再開發路徑研究——以南京高新區為例[J]. 現代城市研究,2011(5).

⑤黃偉. “退二進三”中工業用地評價體系研究——以蘇州工業園CBD南、北工業區改造控制性詳細規劃為例[A]. 轉型與重構——2011中國城市規劃年會論文集[C]. 南京.

⑥張利平, 樓江. 工業用地年租制模式探討——借“土地二次開發”之機推進工業用地供給方式的轉變[J]. 上海國土資源,2011(2).

⑦“黃藍戰略”是指《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》與《山東半島藍色經濟區發展規劃》兩大國家級戰略。