“十二五”開局以來京滬深文化政策創新比較——兼議對廣州的啟示

◎ 賈云平

一、文化政策發文情況

文化政策是一系列奠基于國家經濟基礎和社會基本制度上的文化規范體系。文化政策的特征、功能、作用與國家政治、經濟和社會意識形態各個方面具有極為密切的關系，關系到國家意志的延續。城市文化政策的核心內容就是推動公共文化體系建設，提高城市文明程度，傳承歷史文化資源，實現城市文化軟實力的顯著提升。

十二五開局以來，隨著《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》和國家文化部一系列政策的頒行，北京、上海、深圳等一線城市積極行動，在落實中央政策精神的同時，從實際出發，結合城市經濟和文化發展的特點，紛紛制訂本地區的政策文件，創新相應的政策措施。雖然這些發文內容無疑都是奠基在“十一五”期間的文化政策基礎上的，是前一時期文化政策精神的自然延續，但與“十一五”時期相比，這些發文也有自身的顯著特點。其一，從發文數量看，三個城市的發文頻率都比較高，數量多。網上統計顯示，2010年以來，上述三個城市頒行的文化政策性文件共42個，其中北京最多，有19個，上海16個，深圳12個，其他省會城市如西安、杭州、南京也積極行動，出臺一些政策性文件。其二，從發文內容上看，繼承了“十一五”時期文化體制改革、文化產業發展的重要議題，但在調節內容方面更為寬泛，關注熱點更多，配套措施更為完備。政策文件廣泛涉及基層公共文化服務體系建設、歷史文化名城保護、非物質文化遺產保護、文化創意產業發展、文化與新型科技融合、金融創新支持文化發展以及開放民間資本進入城市文化投資領域。其三，從發文形式看，大體上分為三類，一類是宏觀面的總體性文件，如“十二五”時期的文化發展規劃、振興文化產業規劃及有關的指導意見，二是單獨出臺的圍繞文化建設某一領域的推進政策或實施辦法，如非物質文化遺產項目代表性傳承人認定與管理暫行辦法、動漫游戲產業扶持獎勵辦法、基層公共文化設施服務規范等。第三類是帶有跨領域跨行業的與文化相關聯的政策，如文化科技融合政策、城市規劃與公共文化建設、推進文化志愿服務工作意見、促進中小企業發展條例等等。第四，從政策創新歸類的角度看，這些文化促進政策基本上可以歸為五大類，即財政扶持政策、稅收優惠政策、土地利用政策、融資政策以及人才發展政策。

二、京滬深文化政策創新主要亮點

總體上看，北京、上海、深圳在文化政策創新方面各有特色，北京、深圳在財政扶持方面投入最大，設立專項資金多，金融創新上海領先，人才政策各有側重，土地利用方面政策熱點主要集中于舊城、舊村、舊工廠改造，政策突破不大。與“十一五”期間相比，各城市在政策實施方面比較注重社會參與，在政策保障方面強調領導小組的統籌協調作用。

（一）財政扶持政策，北京、深圳力度大，專項資金豐厚

財政扶持政策主要適用于文化領域部分行業，是目前資助城市文化發展的一項最為常用的經濟政策。現行財政扶持的政策工具有多種選擇，常見的主要采取無償資助、貸款貼息、獎勵和政府購買服務等方式，其中無償資助分為全額資助和部分資助。財政扶持政策通常都會明確資金的使用范圍，如《上海市促進文化創意產業發展財政扶持資金實施辦法（試行）》就規定：重點支持文化創意產業信息、貿易、技術、合作交流、產業對接、產業發展研究等方面的公共服務平臺建設和推廣應用。如果城市財力允許，通常文化主管部門還會設立各種名目的專項基金或專項資金，根據本地區文化項目的功能定位、服務方式和資金投入總量來確定扶持資金的額度。

十七大以來，隨著國民經濟的持續快速增長，各級政府不斷完善財政政策保障機制，加大文化事業經費投入，全國文化事業費呈現持續增長的態勢，由2007年198.96億元增至2011年的392.62億元，五年累計投入達1454.99億元，年均增長20%。全國人均文化事業費由2007年的15.06元增加到2011年的29.14元，基本翻番。調查顯示，北京、深圳文化投入增加更為明顯，其中北京文化事業經費占財政支出比重由2000年的0.54%提升到2010年的0.6%，在全國排第二位。文化事業費由2000年的24008萬元，增加到2011年的179115萬元，同期人均文化事業費也由17.37元提高到86.71元。 作為公共財政開支的重要組成部分，文化事業費的增加對于城市基層公共文化設施建設、城市文化傳承和市民文化權益保護起到重要作用，有效地改善了文化民生。

圖1 城市人均文化事業經費變化 單位：元

文化經費的增加也促成了城市政府提高文化發展的扶持力度。以文化產業為例，北京市早在2006年起每年安排5億元文化創意產業發展專項資金，對文化創意產品、服務和項目予以重點扶持，以培育一批文化與科技結合的共性技術以及具有重要示范、帶動作用的項目，同時設立文化創意產業集聚區基礎設施專項資金5億元，如此文化投入，國內至今沒有城市可以匹敵。此外，北京還以財政扶持為基礎，先后設立了各種名目的文化類獎勵基金，如文化創意獎、舞臺藝術扶持資金、中小企業發展專項資金、體育產業發展引導資金、歷史文化名城保護專項基金、會展業發展專項資金，還計劃設立歷史文化名城保護基金會。其中會展業發展專項資金每年安排不低于3000萬①。

圖2 北京文化創意產業財政專項資金扶持類型

北京將民營美術館也列入財政扶持對象。民營美術館申報項目獲得銀行貸款，可以申請財政貼息支持；民營美術館申報項目需要提供擔保的，可以參照《北京市文化創意產業擔保資金管理辦法（試行）》執行。在扶持資金使用方面，北京創新財政扶持辦法，運用 “政府花錢買服務”的方式，將部分工作委托北京文化藝術基金會、行業協會等中介機構完成；根據社會需求，設立更多的政府采購、補貼的公益性演藝服務項目，吸引社會文藝院團參與②。

表1 2011年城市文化事業費及占財政支出比重 單位：萬元，%

表2 2011年城市人均文化事業費及位次 單位：元

表3 按年份城市文化事業費及占財政支出比重 單位：萬元，%

深圳財政扶持主要集中于基層公共文化設施建設和文化創意產業。2011-2015年間，深圳每年從市高新技術重大項目專項資金安排1億元、市宣傳文化事業發展基金安排0.8億元、原市文化產業發展專項資金安排1.2億元，共安排3億元，市財政新增2億元，集中5億元設立市文化創意產業發展專項資金，重點扶持文化創意產業十大重點行業領域發展。還設立創意設計獎，每年一屆，獎勵為深圳市做出突出貢獻的設計企業、設計師及設計作品（《深圳市文化創意產業振興發展政策》）。對擁有自主知識產權的原創文化創意項目，專項資金采取貸款貼息、無償資助、配套資助等方式，按項目創新程度、社會和經濟效益等評審條件，給予最高不超過200萬元研發資助。對于企業、高等院校和科研機構承擔文化創意產業領域國家工程實驗室、國家重點實驗室、國家工程（技術）研究中心建設任務的，專項資金給予最高不超過1500萬元配套資助。

深圳財政還特別支持文交所發展。2010年至2014年，市財政每年劃撥500萬元，5年共2500萬元(含開辦費)，支持深圳文交所建設③。此外在民辦博物館方面也規定了相關的財政扶持政策，對民辦博物館實施門票補貼和臨時展覽補貼④。

（二）稅收優惠政策

稅收優惠是一種比財政補貼政策運用更為廣泛的政策，其主要政策工具包括稅收減免、稅收扣除、加速折舊、風險投資稅收優惠等。文化產業稅收優惠政策誕生于“十一五”期間，是國家利用稅收調節經濟的具體手段，通過稅收優惠政策，扶持文化企業，減輕企業經營負擔。稅收優惠政策的主導權在中央政府，地方政府推出的稅收優惠通常是基于國家稅收政策的基本規定，向符合規定的文化企業兌現相應的優惠措施。涉及優惠的稅收項目包括企業所得稅、營業稅、增值稅、城鎮土地使用稅、房產稅減免等。

北京市規定在文化創意產業方面，具有自主知識產權和自主品牌的產品和服務的出口，可以享受出口退（免）稅政策。對在境外提供文化勞務取得的境外收入不征營業稅、免征企業所得稅。上海市則細化了文化創意企業營業稅差額征收的優惠政策。在2012年公布的《上海推進文化和科技融合發展行動計劃》中，提出張江示范基地在財稅扶持方面享有先行先試的條件，文化科技融合領域的企業可以享受研發費用稅前加計扣除、“營改增”改革試點、出口退稅等政策。

表4 2011文化文物部門所屬機構收支基本情況 單位：萬元

圖3 稅收優惠的主要工具

深圳市稅收優惠政策主要集中于創意產業、旅游業和民辦博物館。文化創意產業支撐技術等領域內的高新技術企業減按15%的稅率征收企業所得稅；企業開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用允許按國家稅法規定在計算應納稅所得額時加計扣除⑤。此外著手解決旅游住宿業的重復征稅問題，落實星級賓館、飯店實行與一般工業企業同等的用水、用電、用氣價格政策。民辦博物館在接收捐贈、門票收入、非營利性收入等方面，也可以享受相關的優惠政策⑥。

（三）融資政策創新，上海的探索走在全國前列

相對其他城市，上海市融資體系完備、融資品種多、融資服務有較大創新。2010年頒布的《上海市金融支持文化產業發展繁榮的實施意見》，強調引導金融機構對列入《國家文化出口重點企業名錄》的文化企業優先給予信貸支持，對影視、出版、報業、印刷等行業兼并重組和技術升級的需要提供并購貸款，針對設備進口、設備租賃、技術改造和基礎設施建設等開展進口開證、供應鏈融資、固定資產貸款、融資租賃貸款等融資服務或提供提供訂單融資。針對處于不同成長期的文化企業，采取不同的融資支持政策。對于處于成熟期、經營較為穩定的文化企業則支持其在主板市場上市；對于處于成長期的中小文化企業，支持其在創業板、中小板上市。已上市的文化企業則支持它們通過增發、配股等方式開展再融資。同時對各類文化企業進行篩選和儲備，建立了“擬上市文化企業資源庫”。對于資源庫中符合條件的文化企業，協助其通過發行企業債、公司債、短期融資券、中期票據、集合債、集合票據等方式融資。

上海還引導商業銀行通過聯合貸款、銀團貸款等方式對融資規模較大的文化項目如基礎設施建設、技術研發、制作中心等公共服務平臺建設提供信貸支持，綜合利用多種金融業務和金融產品，推出信貸、債券、保險、信托、基金、租賃等多種工具相融合的一攬子金融服務和個性化服務。針對中小文化企業信貸難的問題，設立市、區（縣）聯動的中小企業融資擔保專項資金，開發中小文化企業聯保聯貸產品，并對具有穩定物流和現金流的中小企業發放應收賬款質押、倉單質押貸款，擴大收益權質押的貸款范圍⑦。

上海市政府還創新了融資平臺建設。2012年11月5日上海文化產業股權投資基金成立，這是上海市政府批準成立的由政府主導的大型文化類股權投資基金，其目標規模為100億元人民幣，由海通開元公司與上海東方傳媒作為主發起人，通過股權投資，參與文化及相關領域企業的重組、改制、上市及并購，幫助企業整合資源。

（四）土地政策

圖4 上海促進文化產業發展的金融產品圖

公共文化基礎設施、文化產業園區以及旅游業基礎設施建設往往面臨土地使用問題。與融資渠道一樣，土地利用也常常成為文化領域建設發展的重要瓶頸。城市在規劃文化發展過程中，通常都會面臨規劃滯后、空間不足的問題。在這樣的背景下，地方政府通常立足于當地城市規劃格局以及政府管理的權限，在土地使用方面提出一些創新變通的政策安排。

北京涉及土地利用的政府發文相對比較多，城市土地利用政策調節領域涵蓋了名城保護、文化產業園區、旅游發展以及舊城改造等方面。早在北京市編制“十二五”時期現代產業建設發展規劃時，已經開始研究制定建成區土地資源挖潛總體規劃，要求安排建設時序，規劃空間布局，統籌全市產業用地指標，重點保障四大高端產業新區的用地需求⑧。其中文化用地方面，要優先保證文化產業集聚發展用地和國家級文化產業園區、基地和實驗區建設用地。明確將文化建設用地納入城市規劃、土地利用總體規劃和年度計劃。針對城市轉型中退出的工業企業用地，要優先用于發展文化產業。民營機構投資興辦劇場等文化基礎設施的，政府同樣給予土地使用政策方面的支持⑨。

北京還探索了創新土地和房屋產權交易政策。在現有土地交易制度基礎上，綜合考慮保護區保護要求、企業業績、土地價格、合同約定保護工程時限等因素，具體確定土地供應方式。鼓勵民間資本利用廢棄礦山、騰退宅基地等存量建設用地及荒地、荒坡、荒灘和石漠化土地開發旅游項目，支持農村集體經濟組織試行集體建設用地使用權人以土地使用權聯營、入股等形式發展旅游產業⑩。在各類開發區和企業集聚區嘗試建設一批適宜中小企業使用的標準化多層廠房，同時著手研究制定中小企業工業樓宇產權分割政策，以加強對中小企業發展的空間保障11。

深圳規定優先安排重大基礎設施和標志性文化工程項目的用地指標。對于新建公益性文化設施用地，繼續以劃撥方式供地。市年度土地使用計劃還將優先安排文化創意產業重大項目新增建設用地指標。支持文化企業參與舊工業區、舊村、舊城區改造，建設創意設計、動漫游戲、影視制作、音樂創作、創意研發等高端文化創意產業項目。企業新建或通過城市更新建設的創意產業項目，可以享受優惠地價12。在每年新供用地中，優先保障高端旅游企業和大型生態景區企業的用地需求。政府推行民辦公助、公建民營等形式，為民辦博物館提供建館用地或館舍，在城市規劃中預先安排民辦博物館建設用地13。

（五）人才聘用方面，深圳、上海有新思路

人才是文化創新的驅動者，是城市經濟增長的動力源泉，更是城市文化建設和管理的核心資源。只有具備文化人才的優勢，占據人才發展戰略的制高點，鞏固文化軟實力提升所需的人才基礎，這個城市的管理創新、文化發展才可能獲得領先優勢。有鑒于此，京、滬、深諸城極力創新人才政策以構建城市發展的人才高地。

上海在文化文物廣播影視發展“十二五”規劃中提出健全人才社會化管理機制的思路，引導人才聘用向社會擴展和向市場延伸，改身份管理為崗位管理或作品、項目管理，形成政府引導、市場調節、中介服務、契約用人的社會化管理模式。對行業各類人才，在活動審批、資質認定、職稱評審、社會保障等方面一視同仁。雖然這種人才政策思路也可以從北京、深圳的政策文件中看到，但作為一項政策規定，上海的表述還是有令人耳目一新的感覺。上海還提出領軍人才開發戰略，主張依托“四個一批”人才培養工程和上海領軍人才培養計劃，提升文化產業領軍人才創意創新能力和團隊組織能力。目前正在編制文化創意產業高層次人才開發目錄，目的是完善文化創意人才來滬發展的綠色通道，通過咨詢、講學、聘任制、簽約制、項目合作制等多種形式柔性引進高層次文化創意人才14。

深圳早在2008年就設立“高層次專業人才工作專項資金”，首期投入約2億元，其后又設立“鵬城杰出人才獎”，每兩年評選10名左右優秀高層次專業人才，每人獎勵50萬元。深圳計劃建立高層次文化藝術人才的認定標準，對高層次文化人才實行協議工資制、項目工資制、年薪制等多種分配形式，推行高級雇員制。在用人機制方面，靈活采用客座制、簽約制、特聘制等方式吸引人才，并通過項目合作和在深設立工作室等方式,強化與國內外文化人才的合作。對高層次人才參加國際學術會議、交流訪問、短期進修等學術研修活動，給予津貼資助，并分別以購房或租房補貼、購房貼息、提供人才公寓等方式，為人才解決住房問題15。

三、城市文化政策創新對廣州的啟示

總結京、滬、深文化管辦的成功經驗，為廣州今后制訂文化政策、落實文化發展措施留下了深刻的啟示：

啟示之一：推進城市文化發展，必須在貫徹落實國家系列文化政策的同時，結合城市實際情況，制定相關配套措施，并配備必要的財政扶持專項資金，這將有力提升城市文化的綜合實力。以文化產業為例，作為智力密集型產業，其科技含量高，附加值高、經濟拉動力強，政府支持、政策傾斜一直是北京、上海等城市文化產業發展的主要推手，為此，這些城市先后出臺了系列的文化產業政策，制定相關配套措施，設立數額不等的文化發展專項資金和文化產業投資基金，在引導重點文化產業項目、文化產業品牌、文化產業園區建設方面發揮了巨大作用。

啟示之二：及時創新文化政策的配套措施，可以激發城市文化發展的活力。回顧主要城市文化發展歷程，給我們留下了另一個深刻啟示：立足市情創新政策措施可以為文化發展提供不竭的動力源泉。文化發展需要整合城市的內部資源，同時更需要在各類促進政策方面拿出創新舉措，包括在財政扶持、土地利用、人才人事制度以及金融科技融合方面都需要拓寬眼界、提出新的政策思路，如此才能優化城市發展的政策環境、進一步匯聚天下人才，吸引更多的社會資金，加速構建區域內的文化創新體系。

啟示之三：文化創新應突出科技支撐的功能。隨著知識經濟時代的到來，作為社會發展重要資源的科技創新的核心地位變得更加突出，城市間的競爭實質就是科技創新的競爭。這種發展趨向同樣也影響了城市文化的進程，在北京、上海與深圳的文化發展規劃中留下深刻烙印。這些城市無一例外地強調了文化與科技融合的創新政策，將科技創新放在了文化領域中突出的位置。在《上海推進文化和科技融合發展行動計劃（2012－2015）》中，更是在國內城市首次系統全面地推出文化科技融合的政策框架，明確了文化科技融合發展的目標戰略、重點布局和創新示范工程。文件明確科技帶動戰略的任務是應為國際文化大都市和設計之都建設需求，培育新興文化業態，實施文化科技融合關鍵技術突破，在互聯網影視、立體電視、數字出版、高清電影、數字媒體、現代設計、公共文化服務等領域提升技術支撐水平。可以認為，文化科技融合作為一項上海的創新政策，在推動城市自主創新，支撐各類文化創新要素集聚融合，打造具有示范帶動作用和國際影響力的上海創意產業集群方面將發揮重要的導向作用。

啟示之四：市民參與文化發展是當代公共文化政策發展的重要內容，也是實現文化創新管理的重要渠道。發揮公眾參與文化管理的作用，是實現人民當家做主，加強社會主義文化建設的具體體現，是城市文化發展過程中一個歷史性進步。總體上看，幾個城市都很重視在制訂和實施政策過程中發揮公眾參與的作用，并且正在逐步形成包括制度化的專家論證和公眾參與機制。《北京市“十二五”時期歷史文化名城保護建設規劃》規定：一方面要充分發揮北京歷史文化名城保護委員會專家顧問組的作用，確定工作程序和議事制度，在文化傳承、建筑保護、規劃設計、社會管理各個方面，聽取專家意見，另一方面，還要多種途徑開展公眾參與，營造全社會參與保護的社會氛圍。北京先后發布《北京市志愿服務促進條例》和《關于進一步加強和改進志愿者工作的意見》，為公眾參與文化建設拓寬了參與渠道。北京還設立了文化志愿者中心，為文化志愿者提供必要的餐飲、保險、經費補貼。

總結京、滬、深三城的文化政策創新經驗，結合廣州城市文化發展特點，廣州在文化政策方面可以做出如下幾點創新探索：

1.加大政府投入力度，建立健全與廣州經濟實力相匹配的財政投入保障機制。廣東省八屆人大常委會第三次會議《關于發展文化事業的決議》中提出的“文化事業經費應不低于當地財政總支出的1%”的要求，考慮到廣州總體經濟實力強于全省平均水平的事實，文化事業經費應高于當地財政總支出的1%并逐年有所提高。新增經費重點保障基層公共文化機構正常運轉和開展公共文化服務活動所需，扶持公共文化機構的技術改造和設備投入。另一方面，要創新財政投入模式，優化資金支出結構，提高文化事業經費使用效益。調整和優化財政在文化領域的支出結構，增加對民間組織的文化活動的支持。根據社會需求，設立更多的政府采購、補貼的公益性文化服務項目。運用“政府花錢買服務”的方式，通過項目補貼或者以獎代補等公共文化產品提供方式，將部分工作委托行業協會、民間組織、民營文化企業完成。

2.拓寬文化融資渠道，多渠道籌措文化發展經費。落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》以及《文化部關于鼓勵和引導民間資本進入文化領域的實施意見》，鼓勵民間資本進入文化領域，以民辦公助、公建民營等靈活形式開辦博物館、圖書館、美術館、藝術館和各種藝術團隊，引導民間資本通過捐助機構、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務。作為改革開放前沿的廣州，擁有眾多實力雄厚的民營企業，應利用先行先試的有利條件，在《廣州市募捐條例》的基礎上，有針對性地制定《廣州市文化發展捐贈實施辦法》，推動企業籌建非政府組織的各類文化基金會，為城市文化發展提供更多的資金渠道。

3.以市優勢產業發展資金為基礎，設立文化產業發展專項資金。原軟件動漫資金到期終結后，廣州市又設立了市戰略性主導產業發展資金，在“十二五”期間由市本級財政每年通過整合現有部分專項資金和增加安排等方式籌集40億元，分別設立優勢產業發展資金和戰略性新興產業發展資金，文化旅游也得以躋身優勢產業旗下。但由于上述資金通過整合原有各項資金而成，資金使用的覆蓋面幾乎涉及所有的重要產業領域，列名期間的文化產業幾乎沒有任何地位優勢，因此能分享的資金可謂無足輕重，這對于正在迅速成長的文化產業顯然不利。可效法北京、深圳的做法，明確劃定一塊專項資金（比如每年3個億的規模），集中使用，專項扶持文化產業在重大項目和關鍵技術領域的發展。同時為商業銀行、保險機構、小額貸款機構和擔保機構開展針對文化企業和文化項目投資的知識產權質押、信用貸款、貿易融資、產業鏈融資等提供一定的風險補償。

4.擴大人才儲備，造就優勢領先的人才梯隊。引進人才應注重真才實干，以人才發展的潛力為取舍，不應以頭銜、職位、名聲為根本依據。利用地緣優勢，以粵港澳地區為基礎，逐步構建共享的人才資源配置機制，包括人才政策共享、人才配置共享，促進人才間的合作，保障人才流動自由，爭取在10年內形成領先國內中心城市的人才優勢。

5.試行公共文化政策實施成效評估。完善專家評審、市民參與、政府決策相結合的多元主體共同參與的評估機制。選擇一定數量并具有廣泛代表性的市民（村民）代表，對文化政策、公共文化服務機構以及重要的文化建設項目進行評估，其評估內容包括公共文化建設的創新、成本效益比較等方面。實行多元主體的評估機制，可以比較全面地評價公共文化建設的總體狀況。

注釋：

①《關于加快推進＜北京市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要＞的通知》，京政發[2011]69號。

②《北京市“十二五”時期“人文北京”建設規劃》。

③《深圳市人民政府關于支持和促進深圳文交所發展的若干意見》。

④《深圳市民辦博物館扶持辦法》。

⑤參見《深圳市文化發展十二五規劃》、《深圳市文化創意產業振興發展政策》。

⑥《深圳市民辦博物館扶持辦法》。

⑦《上海市金融支持文化產業發展繁榮的實施意見》 滬金融辦通〔2010〕24號。

⑧《北京市“十二五”時期現代產業建設發展規劃》。

⑨《北京市“十二五”時期歷史文化名城保護建設規劃》。

⑩《關于加快北京市旅游產業發展的若干意見》 京政發[2012]38號）

11北京市人民政府關于貫徹國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見的實施意見》京政發[2011]17號。

12《深圳市文化發展十二五規劃》、《深圳市文化創意產業振興發展政策》。

13《深圳市旅游業發展十二五規劃》、《深圳市民辦博物館扶持辦法》。

14《上海推進文化和科技融合發展行動計劃》（2012-2015）。

15中共深圳市委市政府《關于加強高層次人才隊伍建設的意見》 深發〔2008〕10號。