房地產市場調控的政策效果研究——基于廣州的調查

◎ 梁幸枝 粟華英

2003年以來，中央政府多輪調控房價，十年間房價卻持續大幅上漲。2013年3月出臺的“國五條”，以二手房交易按轉讓所得征收20%個人所得稅（以下簡稱“二手房稅”）以及擴大房產稅試點城市，引發社會高度關注。

為把握調控的政策效果，本文依據廣州社情民意研究中心2013年4月的專項民調①，并結合歷年民調數據和相關統計數據，分析探討了當前房地產調控和住房問題上的社情民意。

一、效果評價

（一）“抑制漲價”和“改善居住”的政策惠民不足

多年來，房地產市場調控的政策目標主要有兩點，短期內抑制房價上漲，長期為改善居住，提高民眾生活水平。

然而歷經多次政策調控，房價上漲并沒有得到實際抑制。以廣州為例，據廣州市國土房管局數據顯示，2003年廣州新房預售均價為3888元/平方米，2012上漲至14044元/平方米，漲幅高達261%。民調顯示，感受2012年房價“上漲”的受訪者比例達78%，較2011年增加了5個百分點；且58%的受訪者預期2013年房價會“上漲”，比2011年增加了4個百分點（見圖1）。

對“國五條”更著力通過征稅來抑制漲價，民眾依舊不看好，民調中認為開征房產稅和二手房稅會“推高房價”者，分別多達44%和53%；認為會“壓低房價者”僅為20%左右（見圖2）。專家的看法與民眾一致，過半數受訪專家認為開征兩項房稅“弊多于利”，重要原因之一就是“會推高房價”，被選比例達67%。

圖1 商品房價格變化的預期

圖2 開征房產稅和二手房交易稅對房價的影響

房價越調越漲，民眾承受力越來越弱。多達74%的人表示“不能”承受本地房價，且比2011年的71%略有上升。即使是高收入者，“不能”承受房價的人也多達59%。

雖然近年政府出臺了許多政策，但民調發現②，對居住狀況2011年來表示不同程度滿意僅維持在三成人左右，而不滿意者亦在三成上下徘徊（見圖3）。民調還顯示，在多番調控下，民眾改善居住的前景，55%的受訪者認為“沒變化”或“更差了”；專家的觀察更顯負面，58%的人認為民眾對住房改善預期“變差了”。

圖3 住房狀況滿意度評價

在抑制漲價和改善居住兩個方面，無論是現狀還是前景，都沒得到民眾認可。民調顯示，在政策惠民效果上，67%的受訪民眾認為“不明顯”；專家評價更差，達84%的人認為“不明顯”。

（二）民心失穩、政府失信已成昂貴的政策成本

頻繁而持續的房價調控，對穩定民心已造成明顯的不良影響。民調發現，受訪者中有近三成人明確表示“越來越多的住房政策”使自己“心亂了”，“難說”心情者亦有三成，認為“心定了”的僅7%。專家認為 “人心亂了”的比例更高，達73%；多達79%的專家認為調控動作不斷，已造成“政策擾民”（見表1）。

二手房稅對人心擾亂更為突出，超過四成專家認為這一做法在“逼民眾弄虛作假規避征稅”，造成“過戶潮”、“假離婚”、“陰陽合同”等社會失常。

據有關媒體3月中下旬報道②，新“國五條”頒布后，廣州二手房交易與1月～2月相比大幅增長156.3%；而廣州部分區域的離婚率兩周內上升一倍多。這些增長都是驚人且罕見的。民調也發現，應對調控措施的極端反應，一定程度上得到民間支持和寬容，對“假離婚、假合同、假官司等方式規避二手房交易稅”，支持和不反對者每4人就有1人，比例甚高。

表1 越來越多的住房政策對民眾的影響（單位：%）

另一方面，持續而多動的調控，非但惠民不足，反而造成失信于民的明顯后果。多達73%的專家認為，在住房問題上，民眾對政府的信任“減少了”。

這些情況表明，調控政策的社會成本十分高昂。

二、成因分析

（一）直接成因：首置剛需難滿足，改善需求受傷害

民眾住房需求大體為兩類：一是無房者的首次置業需要，呈現剛性特點；二是有房者為改善居住，進行二次、三次等置業，歐美發達國家居民，一生中置業換房達5～6次。

目前，無房的首次置業群體，主要是年輕人。他們的家庭積蓄少，收入水平不高，既買不起商品房，亦達不到申請保障房的條件。這些人的剛性需求最無著落，被稱為“夾心層”。民調發現，無房者對房價的承受力明顯要低，95%的人表示“不能承受”當前房價。因此，即使房價下跌，這些人的購買能力也令人生疑。原廣州老市長林樹森曾說過“房價如果真的降了……是有錢人買得更多”③。顯然，解決這部分人的剛需，更多要從發展保障房上找出路。

另一方面，民眾收入增加，自然追求改善居住。改善形式是多樣的，可能是以小換大，離工作點由遠變近，由郊區搬進市中心，也可能是由低層上高層。這些看上去不重要的民生瑣事，給普通百姓小日子帶來的幸福感卻是不可估量的。

這一社會過程自發而大量存在。廣州統計年鑒顯示，自2007年以來全市存量房交易套數均超過新建商品房，成為市場交易主體；2011年存量房成交7.06萬套，新建商品房預售及現售共6.17萬套；五年累計前者成交42萬套，后者為33萬套。這說明二手房交易不是洪水獸，而是民眾改善居住的基礎，也是社會經濟步入成熟的標志。

民調發現，達53%的居民有住房改善需要；希望以購買商品房改善居住者多達45%；必須注意的是，其中有55%的人表示，換新房需要或可能要賣舊房來周轉資金。由此可見，對相當一部分家庭而言，二次、三次甚至更多次置業，并不就必然擁有二套、三套及更多的房子，賣舊房是許多家庭改善居住的必備條件和行為。

然而，二手房稅為打擊少數的炒房現象，卻讓多數以賣舊房來改善居住的家庭成為調控對象，顯著增加了其改善成本。民調顯示，73%的人認為二手房稅會增加改善居住的負擔；要以賣舊房換新房的民眾，表示會增加負擔的人更多達86%。專家中，四成的人認為征二手房稅，弊在“傷害改善居住的正當需求”。因此，對于二手房稅及房產稅 “反對”者的比例分別達62%和51%（見圖4）。

（二）綜合成因：抑制需求與增加供應措施不平衡；打擊炒房缺乏針對性

十年間，各類調控措施主要是針對購房者，即令越來越多人沒有購房條件，或提高其購房成本，實際是通過抑制需求來調控房價。然而，單方面抑制需求的調控是難以見效的，房價越調越漲便是強有力的事實證明。調查也顯示，專家們普遍認為區域限購、戶籍限購、銀行限貸及提高二套房首付等限需措施作用有限，認為“作用小”及“沒作用”的專家分別達到57%、46%、55%及60%。

解決住房問題的關鍵在于供應與需求的匹配，政府要做的是增加土地供應量，加快保障房建設及打擊炒房。這既是民眾的主流看法，也是專家們的見解。調查顯示，“政府多建保障房”、“打擊炒房”和“政府供應更多土地建房子”，是民眾和專家認定的三大措施（見圖5）。而且，超過六成的專家認為“加快保障房建設”、“查處閑置土地和炒地行為”對房地產市場平穩健康發展“作用大”；“增加年度住房用地供應量”認為“作用大”的專家也較多，為48%。

圖4 受訪者對開征房產稅、二手房交易稅的態度

圖5 解決民眾住房問題最有效的措施（可多選）

然而實際狀況是，住宅供給增長不力。廣東統計年鑒數據顯示，2009年全省住宅竣工面積較上年增長18%，2010年增長降至12%，2011年則降至6%。從各市情況來看，主要是中小城市增長快，大城市增長慢，深圳更呈現負增長（見表2）。

在打擊炒房方面，更為缺乏有針對性的政策組合拳，甚至對“炒房”這一行為都缺乏清晰的法規界定，調控政策中亦缺乏可操作性的尺度。采用“限購、限貸、提高二套房首付、征收二手房交易稅”等方法，結果是正當的改善居住者也陪著炒房者一同被“打擊”。

三、癥結探討

十年間，房市調控動作之多、頻率之密集，實為罕見。但對于調控政策的系統性、針對性和穩定性的評價，多達70%、66%及68%的專家認為“差”或“較差”。

表2 各城市住宅竣工面積環比增長率（單位：%）

調控政策之所以存在諸多問題，探討起來，癥結大體在兩個方面：

（一）政策制定依靠群眾、集中民智不足

住房乃民生大事，涉及利益主體眾多，深入調研、依靠群眾是好政策產生的前提和基礎。但是，對各級政府“政策制定集中民智”和“政策把握民眾利益和訴求”，專家們幾乎一邊倒給予否定，評價做得“較差”和“差”者多達85%和80%。

（二）土地財政割裂了政府與群眾的聯系

土地出讓所得是地方財政的重要來源。地價提高，財政多收，但必推高房價；房價上漲，稅收亦增。因此，土地財政使地方政府成為房價上漲的最大獲利者，民眾利益卻由此受損。如此利益架構，割裂了政府與民眾的聯系，甚至在一定程度上使兩者對立。

四、幾點建議

（一）政策制定要堅持“從群眾中來、到群眾中去”

密切聯系群眾是中國共產黨最大的政治優勢，脫離群眾又是“黨執政后的最大危險”④。政策效果要造福群眾，政策制定就必須依靠群眾，把握、回應不同利益群體的訴求，防止“從辦公室來到辦公室去”而脫離群眾。

好的決策需要回應民意，更需要集中民智。因此，必須創造社會協商、公眾參與的制度環境，使各項措施得到充分公議。要用決策民主化，保障決策科學化。

（二）要將政策目標定位于讓百姓“安居夢”實現

民族復興，不僅是GDP的增加，還有百姓小日子實實在在的改善。小日子的改善，必然要有居住的改善。擁有安居樂居之所，是平凡百姓的中國夢應有之義。

調控政策不能簡單地歸結為抑制房價，根本任務在于將首次置業的剛需和改善居住的合理需要，實現好、維護好、發展好。房價掉下來了，但民眾的安居夢由于這個限制那個限制仍實現不了，這種調控不能說是惠民的調控。

（三）勇于改革，搞活市場

當前房地產領域和民眾居住面臨諸多重大矛盾，是依賴行政調控還是改革體制來解決問題，是人們面臨的重大選擇。1979年以來的歷史已經證明，改革才能促發展，改革才能保民生，改革才能解矛盾。

要通過改革，突破土地財政的利益架構，使政府和民眾利益統一起來。要通過改革，減少行政管制和干預，搞活市場，培育健康而又富有活力的房地產市場。要切實發展保障住房，使之成為與房市并行的另一軌。

（四）征稅須慎重，要有的放矢

對增加民眾生活負擔的政策，民眾都會高度敏感。開征房產稅與二手房稅尤須慎重。對炒房行為開征的稅種，應針對擁有多套房產者實行累進稅，即買得越多房子征收越高的稅，而不是針對自住房或二手交易。此稅應與“房產稅”區別開來，可命名為“房屋調節稅”，以免民眾焦慮不安。

注釋：

①2013年3～4月，廣州社情民意研究中心開展了“民眾看房地產市場調控的政策效果”兩次專項民意調查，訪問了廣東省21個地級市4006位城鎮居民，以及包括知識界、傳媒界及政界在內的100位知名人士和專家學者。

②數據來源于廣州社情民意研究中心2011年～2013年“廣東省城鎮基本民生評價指數”報告，該調查每季度開展一次。

③摘自2013年3月14日《廣州日報》：“廣州二手房交易業務激增 日均收件量722宗”http://finance.chinanews.com/house/2013/03-14/4642093.shtml；

2013年3月25日《羊城晚報》：“離婚率上升：樓市有風險 離婚需謹慎”。http://sh.house.163.com/13/0325/15/8QQQIKRU00073SDJ.html

④摘自2011年3月8日《南方都市報》：“全國政協港澳臺委員會副主任林樹林：房價如果降了 有錢人會買得更多”。http://epaper.oeeee.com/A/html/2011-03/08/content_1306100.htm

⑤摘自2011年7月1日中共中央總書記胡錦濤在北京人民大會堂舉行的慶祝中國共產黨成立90周年大會的講話http://www.chinanews.com/shipin/2011/07-01/news40924.html