住房公積金，誰的提款機？

馮禹丁

住房公積金制度實行近二十年，本屬互助性質(zhì)的一個資金池，卻漸漸異化成政府、銀行和國有壟斷企業(yè)控制的聚寶盆。這一制度何以畸形，又該如何改變？

來不及從容地吃一頓午餐，中午十二點，宋小敏登上了去往北京某郊縣的輕軌列車，“對于我們這行來說，時間觀念是第一位的”。

宋小敏原來是北京一家外企的高管，三年前發(fā)現(xiàn)公積金提取的商機，干脆辭職創(chuàng)業(yè)。他的網(wǎng)站首頁上寫著“三不用”的大標語：不用本人參與！不用找原單位！不用專程來北京！其業(yè)務模式是用工作關系掛靠、代辦租房手續(xù)等方法，幫助離職離京人員提取其在北京繳納的住房公積金，并在其中收取10%-20%的傭金。

按照現(xiàn)行公積金極為繁瑣嚴苛的提取手續(xù)，“客戶”們付給宋小敏的傭金遠遠小于自己提取所需要付出的時間和金錢成本。若沒有原單位的配合，他們甚至根本無法取出住房公積金。“別人一句話就把他們打發(fā)了——‘公積金中心不對個人。”宋小敏說，“是現(xiàn)有公積金提取制度給了我們發(fā)財?shù)臋C會。”

怪異的公私合體

1991年。上海市借鑒新加坡中央公積金的制度經(jīng)驗，率先建立起住房公積金制度。之后，北京、天津、南京、武漢等城市相繼效仿。1994年國務院發(fā)布《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確提出全面推行住房公積金制度。

這一制度建立的最初動因，是國家要搞住房商品化改革，但住房建設資金短缺，于是強制性從職工工資中抽取5%，單位補貼5%，歸集為公積金資金池，用于發(fā)放住房建設貸款。

但對于公積金的定性，爭議持續(xù)多年。1990年代，很多人認為公積金姓“公”或“半公半私”，因為其繳存帶有強制性，由政府管理，單位補貼部分實際是財政補貼，且免稅。

但在上海試點中，公積金很明確地定位為民間互助基金。全國推廣后，官方正式的表述中，公積金也沒有爭議地一直姓“私”，直到1999年4月《住房公積金管理條例》（下稱《條例》）的頒布，以立法的形式確立了住房公積金的三方共管模式：住房建設部獲得公積金代管權(quán)；財政部獲得公積金增值收益支配權(quán)；央行則監(jiān)管公積金的存貸利差和金融活動。顯然，這是部門利益博弈的結(jié)果。

至今全國各地已成立了三百八十四個住房公積金中心，和數(shù)十個不受“屬地化管理”約束的鐵道、石化、煤炭、航空、電力等行業(yè)自己的公積金中心。比如在北京，有“國管”與“市管”兩套公積金系統(tǒng)，前者適用于中央直屬企業(yè)和中直機關等，后者屬于北京市管，兩套系統(tǒng)的管理體系和提取規(guī)則大不一樣。

雖然理論上公積金姓“私”，但實際操作中，許多地方政府把公積金結(jié)余作為財政小金庫，進行侵占、挪用、貪污等。

主管部門對公積金的使用方向，也充滿爭議，詬病者認為存在“以公權(quán)侵犯私權(quán)”之嫌。

2009年，國家力推九千億保障性住房投資，住建部按國務院131號文要求，允許各地閑置住房公積金用于保障房建設，很多城市“踴躍試點”，約四百億公積金以直接貸款形式投入到保障房建設中。

此舉引起了廣泛質(zhì)疑。批評人士認為，在沒有明確風險責任人且未經(jīng)繳存人表決的情況下，萬一公積金在保障房建設項目中出現(xiàn)虧損，比如保障房出現(xiàn)泡沫，建成了租售不出去，繳存人的利益很難得到保障。

“劫貧濟富”的制度

截至2011年底，全國住房公積金繳存余額已高達兩萬一千億元，約有一億繳存人，但從這筆巨款中獲益的人是誰呢？答案是，這是一個“劫貧濟富”的制度。

對于最應從中獲益的絕大多數(shù)繳存人來說，公積金并不好用。雖然公積金貸款利率比商業(yè)貸款低2%，但其限制條件頗多，買不起房或不符合規(guī)定的繳存人難以享受到這一貸款優(yōu)惠。

按照現(xiàn)行規(guī)定，除非買房、裝修、合同租房或離退休，繳存人無法取出公積金，這意味著大部分繳存人的公積金都將存在低息賬戶上多年，才可能取出。

而被強制替員工繳納公積金的私人企業(yè)當然也不是受益者。多位江浙一帶的企業(yè)主告訴記者，政府強制他們?yōu)檗r(nóng)民工繳納住房公積金，“純粹是為國家財政做貢獻”。農(nóng)民工大多文化水平低，流動性高，離職后一般無意愿和能力找原單位去提取手續(xù)繁瑣的公積金。

真正的贏家則是政府、銀行和國有壟斷企業(yè)。

公積金中心將公積金存在銀行與付給繳存人的利差，連同公積金中心購買國債的利息收益和發(fā)放公積金貸款的利差收益，構(gòu)成公積金的增值收益。

根據(jù)物權(quán)法中“孳息歸屬”的原則，公積金的增值收益的所有權(quán)當屬繳存人，但按照《條例》規(guī)定，公積金增值收益可以以廉租房建設補充資金的名目，上繳給財政使用。所以才會有2009年之后，“閑置”公積金大量進入本該由政府財政負擔的保障房建設的情況。

工、農(nóng)、中、建、交五家國有商業(yè)銀行是公積金制度的另一受惠者。它們享有接受公積金低息存款的特權(quán)，在公積金項目上其存貸差約為5%，按目前公積金繳存余額兩萬多億元算，銀行獲利應為一千億元。

公積金制度還為國企提供了一條向員工輸送隱形福利的途徑。由于公積金可免稅，近年來石油、金融、電信等行業(yè)的國有壟斷企業(yè)屢屢被爆出為其高管或職工繳納高額公積金，變相提高福利水平的新聞。

十年修法無下文

2013年2月26日，證監(jiān)會有關部門負責人表示，全國住房公積金入市的相關研究準備工作已經(jīng)啟動，證監(jiān)會將積極配合有關部門盡快推動《條例》的修訂。這一消息被一些媒體解讀為公積金可能要進入股市。

但復旦大學住房政策中心執(zhí)行主任陳杰認為，這幾乎不可能。“公積金入市，我覺得應該是購買債券，債券的風險相對要小得多，且可以上市流通。”

住房公積金的投向問題，又涉及《條例》的修訂，因為之前《條例》對其資金用途做了嚴格的限定。比如2004年上海曾經(jīng)動議將住房公積金放開到醫(yī)療，結(jié)果因有違《條例》被人大否決。知情人士透露，目前住建部正在召集修訂《條例》，但修訂稿何時出臺，并無樂觀預期，“已經(jīng)討論十多年了，一直沒個結(jié)果”。

陳杰認為，《條例》十一年改不動，除了部門掣肘外，另一個重要原因是近些年的住房政策變化太快，每一次房地產(chǎn)市場新政策出臺，都可能打亂《條例》的修法。而且，由于上位法《住房保障法》等遲遲立不起來，導致《條例》的修訂工作也難以推動。

南開大學經(jīng)濟研究所教授鐘茂初則主張徹底改變公積金管理中心的管理體制，把公積金轉(zhuǎn)化為社會保障制度的一部分，由專業(yè)的金融機構(gòu)管理。

【原載2013年3月7日《南方周末》本刊有刪節(jié)】

插圖 / 廉政公積金 / 鄭 莉