政府信息公開步入“深水區”

申欣旺

中國政府開始發力解決信息公開中的“疑難雜癥”。7月初，國務院辦公廳下發《當前政府信息公開重點工作安排》的通知，部署推進行政審批、財政預算決算和“三公”經費、保障性住房、環境保護等九大重點領域信息公開。

從形式上來看，這份通知并非首創。2012年4月下旬，國辦曾下發類似通知，其中八大領域相同，此次增加了行政審批領域信息公開。

中國人民大學法學院教授莫于川認為，“出現這種情況，實際上因為政府信息公開工作已經觸及復雜的領域，暴露出來的都是疑難問題。”

北京大學公眾參與研究與支持中心在過去五年持續關注、評估政府信息公開工作，中心主任、北京大學法學院教授王錫鋅說，“此次通知中所涉及的領域實際上都是過去應該公開的，但因為各種阻力而沒有做到。”

莫于川曾參與《政府信息公開條例》起草，對這條例實施五年的情況，他的看法是，“總體上說取得了一些成績，但遠未達到預期的立法目標，作為行政法規，條例的效力等級并不低，僅次于法律，但實施的效果卻不理想。”

盡管如此，莫于川仍然認為，此次的通知有可能在改革比較沉悶的情況下，起到一個推動的作用。

謹慎樂觀

與2012年的通知相比，兩份通知形式上大體一致，但內容上有諸多新意。

兩相對照，2013年的工作安排增加了“行政審批領域信息公開”，“重點圍繞投資審批、生產經營活動審批、資質資格許可、工商登記審批等方面，及時公開取消、下放以及實施機關變更的行政審批項目信息。”

這意味著，政府信息公開這一持續多年的工作和新近的改革結合起來。此前，國務院決定取消和下放的133項行政審批項目，其中，取消的數量達到107項，超過總數的80%。改革的目的則是要盡快降低市場準入門檻，從體制機制上給市場主體松綁，進一步激發企業和個人創業的積極性。

莫于川認為，“信息公開與當前改革及時配套，恰到好處，信息公開工作做好了，就能產生改革的合力。”

目標更為具體、任務更為細分也是此次通知的亮點。比如推進財政預算決算和“三公”經費公開領域，新一屆政府承諾“三公經費”只減不增，此次通知要求，“‘三公經費預算決算總額和分項數額增長的中央部門，要細化說明增長的原因。”

此外，通知還提出了新的目標：“細化中央部門2014年預算編制，將公務用車購置和運行費細化公開為購置費和運行費。”

令人期待的是，通知提出“爭取2015年之前實現全國市、縣級政府全面公開‘三公經費。”由于地方的“三公”經費涉及利益和關系更為復雜，普遍認為，這項工作更為艱難。但通知專門提出此項要求，如何推進，備受關注。

類似細分目標的做法實際上已經具體到每一個重點領域。

以環保信息為例，“擴大公開細顆粒物（PM2.5）、臭氧等空氣質量新標準監測信息的城市數量”；“推進減排信息公開”等為今年首次提出。莫于川認為，這意味著，政府主動公開的領域在實質性的擴大。

2012年雖然提出“推進重點流域地表水環境質量信息公開”，但具體如何做卻語焉不詳。今年則明確要求“做好重點流域斷面水質數據、地表水水質自動監測數據等信息公開工作，加大集中式飲用水水源地水質狀況等信息的公開力度”。

細化還具體到“建設項目環境影響評價信息公開。主管部門要明確相關要求，指導全國環保部門實行環評受理、審批和驗收全過程公開”。

“過去很多工作提出來，但是對于怎么落實沒有具體的時間表和路線圖，實際上很難推進。相比之下細分具體的目標和任務，這是今年重點工作安排的一個亮點。”王錫鋅說。

在公開領域、公開指標的細化之外，具體負責落實單位的明確也被認為是務實的表現。

此種做法在2012年的通知中已予以明確，細微變化是，2013年改變了在“財政預算決算和‘三公經費公開”領域增加了審計署作為落實單位。王錫鋅認為，“對于落實單位的調整，說明責任問題開始受到重視，這實際上涉及到執行和保障方面的要求，可以看成是對癥下藥。”

不按時公開怎么辦？

責任追究向來被認為是中國各種立法、改革中的弱項。

2011年3月國務院第四次廉政會議要求各中央部門務必于當年6月將本部門“三公”經費支出情況向社會公開。實際上如期公布的僅有科技部，但對于沒有如期公開“三公”經費的行為，卻沒有任何責任追究。

也因為此種原因存在，莫于川對此次政府信息公開的舉措能否落實，僅保持謹慎樂觀。一方面，牽頭單位的明確，有利于責任追究；但另一方面，該通知并無責任追究的相關規定，是否會陷于過去流于形式的境地，目前仍不好判斷。

莫于川回憶，“我們給《政府信息公開條例》專設第四章規定保障措施，大約有10項左右的政府信息公開制度運行的監督與保障措施，目前的情況表明，規定得再好，不落實也沒有辦法，各級官員天然趨向不公開，保障措施能否落實，決定了下一步政府信息公開的成效。”

在所有的保障措施中，行政訴訟被認為是重要的一環。

《政府信息公開條例》第三十三條第二款規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

不過，在目前的情勢下，信息公開行政訴訟受制于諸多因素，救濟乏力。

首要難題是政府信息公開與保密之間的糾結關系。盡管政府信息“以公開為原則，不公開為例外”被認為是法治政府應當遵循的基本理念，但實際情況是，《政府信息公開條例》作為行政法規，其效力低于《保密法》。

莫于川說，“《保密法》實際上成了政府官員逃避信息公開的‘合法手段，通常的做法是，做出的具體行政行為可能會具體地傷害行政相對人利益時，相關政府機關以保密為由，對作出該行為的相關文件加密，行政相對人的利益即便受到傷害，也因為無法通過正常渠道獲取文件，沒有辦法提起行政復議和行政訴訟。”

此種困境并非無解。在莫于川看來，這種行為已經違反《公務員法》關于不得濫用權力的規定，應當依法追究責任。“政府信息公開是依法行政的一個環節，需要依靠其他法律法規配套保障，關鍵在執政者敢不敢下決心。從推動廉政建設、追求良法善治的角度看，政府信息公開的投入產出效率高，是打破阻力推進改革很好的抓手和切入點。”

障礙還包括地方政府的干預。東部某省一位資深行政審判法官透露，“在一起政府信息公開案件中，基層法院準備判該省省政府違法，該省政府某領導指示省政府法制辦把基層行政法官召集開會，統一思想，提出的要求是不能判省政府違法。”

記者獲悉，在此過程當中，法官與干預者也有交鋒，但最終扛不住壓力聽從了省政府的安排。莫于川說，這種干預使得司法在面對政府信息公開訴訟時，保持盡量遠離的姿態，實際上也是無奈之舉。

信息公開下一步

種種問題，王錫鋅認為，目前的政府信息公開工作已經逐漸進入深水區，問題都已經暴露出來。

以地方政府“三公”經費公開為例，此項工作各地早有嘗試。湖南某縣曾高調推進此項工作，并在所有部門進行排名，增長排名靠前的部門負責人要公開說明情況。但此項工作推開不久便遭抵制，以接待費為例，大部分是接待上級政府官員，沒有錢接待，很多工作都無法開展。

莫于川說，“地方政府公開‘三公經費實際上就是得罪上級，最典型的是四川白廟，搞了公開之后，上級領導再也不去了，一個地方要是這樣的話，工作就沒法做了。”

這種困境實際上也反映了整個政府信息公開的核心問題：任何一項公開觸動的都是官員們自己的利益，但推動政府信息公開卻又需要依靠這些官員去做。

鑒于目前立法層面并無出臺《政府信息公開法》或修改《保密法》《政府信息公開條例》的計劃，從立法層面上理順二者關系可能性不大。

而行政訴訟的問題有賴于行政審判體制改變。莫于川認為，正在進行的《行政訴訟法》修改有望實現一定程度的改變。

在體制性改變沒有太大可能的前提下，在王錫鋅看來，最重要的是執政者對政府信息公開的理念認同，“今天行政體制改革，實體結構的調整非常復雜也非常困難，通過政府信息公開這種治理的技術變革，推動治理結構的改革，是一個很好的方式。引入更高的透明度，能夠促使體制結構得到優化。”

“未來應當在權力行使的過程、財政預算決算、公用企事業單位、重大招投標領域等領域推進信息公開，確保政府行為納入公眾監督之中。”王錫鋅特別提到的是，“應當適時推動官員信息公開，解決決策中的利益沖突問題，落實政府倫理、重建公共信任，而不僅僅是防止腐敗。”

鑒于任何改革都會碰到阻力，王錫鋅建議， 應該“通過自上而下的政績考核，以及自下而上公眾參與形成的推力，以及建立責任追究制度帶來的壓力，共同把政府信息公開推入良性的軌道”。