環境決策亟須新思路

鄧聿文

在大眾環境權利意識日益高漲的當下，政府項目決策時，必須尊重公眾相關的環境權利，建立起合理且符合環境正義精神的決策模式，使各階層尤其是利益相關方在政策制定中享有平等的參與權。

PX項目再起波瀾。在四川彭州、云南昆明，兩地政府最近遭遇民意反彈，而同樣的場景幾年來在廈門、大連、寧波等地上演過。

目前，公眾對PX談虎色變，一再的抗議和“散步”，已使PX項目建設陷入僵局。然而，這種僵局的背后，卻是另一種堅硬的現實——中國只能用外匯從韓國、日本進口大量的PX產品。據統計，今年前3月，中國從韓國進口的二甲苯（PX），高達806657噸，同比增長60.5%，較上一季度增長41.4%。而且，進口PX產品的價格，也高出國內幾倍，這或許是PX項目雖屢遭民眾反對，但很多地方和企業仍不斷上馬的原因。

中國正處于工業化的中后期階段，也即重化工業階段，這是中國作為大國發展經濟繞不過去的階段。相比輕工業和服務業，重化工業項目對環境的污染和破壞也更嚴重，雖然隨著技術的進步，可以減少對生態破壞的程度，但以目前的技術，要做到完全不對環境產生不利影響，是不可能的。此種情形下，要避免公眾因憂慮環境污染而動輒付諸對抗，這就對企業尤其是政府提出了一個決策模式的轉換問題。

過去，地方上什么項目，政府主要領導拍板說了算，既不征求利益相關方的意見，在民眾表達反對意見后，也不做解釋溝通工作，或者解釋溝通工作沒做好，致使矛盾激化，發展成為群體事件，最后導致項目停工。這樣一種“政府拍板——民眾抗議——項目擱淺”的反應模式，既使前期投入的準備和成本被沉沒，更耗費了政府之信譽。

然而，遺憾的是，政府和企業未能從中接受應有的教訓。中石油一位內部人士就坦承，“在這些項目推進的過程中，往往是地方政府極力爭取，大開綠燈，公司也把主要精力放在項目的運作上，而忽略了對周邊群眾的解釋工作?！辈粌H如此， 在該人士看來，廈門PX項目被迫遷址之后，一些地方政府在面對這一項目時不僅沒有主動積極地與群眾溝通，反而試圖遮遮掩掩，這種“神秘主義”更加激起了群眾的對立情緒，從而造成PX項目面臨人人喊打的局面。

中石油云南千萬噸煉油項目從2004年開始醞釀，2006年開始開展可行性研究，2012年7月獲得國家環保部的批準，引發民意反對之后，中石油負責人解釋整個項目不含PX裝置，也不生產PX。昆明市長已經表態，對煉油項目副產品上不上，上什么，聽民眾意見；彭州的PX項目雖然沒有下馬，但政府也作出鄭重承諾，在法定的正式驗收之前，不允許企業生產。

公眾對環境污染擔憂的關切，無疑應受到政府的高度重視，然而，在中國需要發展PX項目的前提下，如果僅僅因為公眾的反對和抗議，就不建相關項目，無論于國家還是民眾的整體福利，其實都不利。跳出這種雙輸困局，需要尋求制度突破。

顯然，在大眾環境權利意識日益高漲的當下，政府進行項目決策時，必須尊重公眾相關的環境權利，建立起合理且符合環境正義精神的決策模式，使各階層尤其是利益相關方在政策制定中享有平等的參與權，消弭環境政策在程序上、地理上以及社會上的不公平，并給予受項目環境影響的民眾合理而充分的賠償及身心補救。沒有這種決策模式和機制的轉換，是不可能打消公眾對環境污染的疑慮的。

為此，須把利益博弈機制引入決策程序，推進公眾特別是利益相關群體對決策的參與。就目前而言，環境決策的利益博弈與民眾參與可藉由政府信息公開、民意調查、召開聽證會以及其他協商式民主的機制，來提高公眾參與的自愿性，促使政府、專家以及大眾之間尋求政策的共識基礎。無疑，這需要法律予以保障。立法機關應加快這方面的立法。

另一不可缺少的環節，是應大力發展和培育獨立的、有公信力的第三方環評機構，來解決此類項目一旦陷入僵局時的環評問題。在公眾極度不信任政府及官方環評機構的情況下，需有公信力的第三方環評機構為公眾提供一個可靠的解釋。當然，需指出的是，環評不能代替民眾選擇，不論是官方還是民間的環評機構，它只是從專業角度對項目的環境影響進行技術評估，不能也無法代替政治學意義上的從利益角度對環境影響所做的評價。所以，即便環評機構認真履行環評職能，確認某個項目對周邊環境和老百姓的健康不會產生大的影響，公眾尤其是利益攸關方也有權對項目投反對票。

中國正在進入環境事件的高發期，PX在當下中國的命運，將最終取決于這些制度和機制的改進與完善程度。