財政收入揮別高增長時代

陳紀英

1月22日，財政部公布了2012年全國公共財政收支情況。在過去的一年間，進入中國政府腰包中的財政收入同比增幅僅為12.8%，而2011年則為24.8%。其中，中央財政收入增幅為9.4%，是2008年以來最低，地方財政收入增幅為16.2%，是五年來次低，僅高于全球金融危機爆發(fā)后形勢最嚴峻的2009年。

中國社會科學院副院長李揚甚至認為，2013年，中國的財政收入增速可能會進入個位數(shù)時代。

剛剛過去的黃金十年中，財政收入增速通常高于20%，《中國新聞周刊》采訪的多位經(jīng)濟學家均表示，這種高速增長期已經(jīng)結束，而2012年正是財政收入增速趨緩的拐點。“中國已經(jīng)進入中速增長階段。”中國銀行首席經(jīng)濟學家曹遠征告訴《中國新聞周刊》。

盡管財政收入增速放緩，但是財政支出的增速將會持續(xù)，這將倒逼中國政府花錢更謹慎———把更多的錢用于教育、醫(yī)療等公共服務領域。這也意味著，政府繼續(xù)大手筆投資于經(jīng)濟活動的力度將持續(xù)減弱。

拐點到來

數(shù)據(jù)顯示，2012年全國財政收入累計達到11.72萬億，比2011年增加1.33萬億元，增長12.8%。全年財政支出12.57萬億元，增長15.1%。收入與支出增幅相比于2011年的24.8%和21.2%，均有明顯下滑。

來自財政部的官方解釋認為，財政收入的增速放緩，原因主要在于工業(yè)增加值增長放緩、工業(yè)企業(yè)利潤增幅低以及實施結構性減稅等因素影響。

2012年，中國GDP的增速為7.8%，為13年來最低水平。其中，工業(yè)經(jīng)濟的形勢尤其不樂觀，中華人民共和國工業(yè)和信息化部（以下簡稱工信部）新聞發(fā)言人、總工程師朱宏任1月23日在國務院新聞辦披露，2012年規(guī)模以上工業(yè)增加值比上年增長10%，增速同比回落3.9個百分點，從3月份起增速連續(xù)七個月低于10%，8月份僅為8.9%。不知不覺間，世界工廠告別了過去十余年間工業(yè)增加值同比增速動輒高于20%的時代。

《中國新聞周刊》獲悉，國務院發(fā)展研究中心副主任劉世錦在一次內(nèi)部會議上表示，中國經(jīng)濟是一個工業(yè)和重工業(yè)為主的結構，在經(jīng)濟高速增長的時候這些部門增長最快，其稅率相對比較高，對財政的貢獻是比較多的。一旦增長速度回落，其對財政的負貢獻亦最為明顯。

影響財政收入的第二大因素是工業(yè)企業(yè)利潤的下滑。根據(jù)工信部1月23日發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012年中國工業(yè)企業(yè)利潤增幅創(chuàng)新低，其中前11個月，對所得稅貢獻較大的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤同比僅增長3%，剛剛越過盈虧平衡線。

2012年前三季度，上市公司三一重工的營業(yè)收入同比下降了1.46%，但是，這個“成績單”并沒有讓三一集團總裁唐修國覺得太過“難堪”，一家競爭對手同比下降幅度高達37.97%，“整個行業(yè)都不好”。這位總裁告訴《中國新聞周刊》。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，曹遠征表示，在“中速新階段”，GDP增速將在7%～8%之間構建新的均衡點。

這一論斷的邏輯是，在十年甚至更長一段時間里，中國經(jīng)濟增速將保持相對低速增長的態(tài)勢，這導致中國的財政收入也同時結束高增長時代。

水落石出

財政收入的歷史性拐點背后，不僅原有的一些矛盾愈發(fā)惡化，一系列原先被掩蓋于高速增長水面下的難題亦開始浮現(xiàn)。

愈發(fā)惡化的問題是收入分配結構。由于財政收入增速高于GDP增速，2012年，財政收入占GDP比例為22.5%，為1994年分稅制改革以來最高。換言之，國富民窮的結構仍在固化。

西方發(fā)達國家居民收入占GDP比重一般為50%～65%，中國城鄉(xiāng)居民收入占GDP的比例卻由1985年的56.18%逐年下降至2010年的40%左右。近日，陸續(xù)有17個省、市、自治區(qū)公布了2012年GDP 增速和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入數(shù)據(jù)，只有上海、山東等6地城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速跑贏了當?shù)谿DP增速。

拐點之后浮現(xiàn)出的新問題，則是政府在繼續(xù)投資和保障民生方面的兩難。財政部數(shù)據(jù)顯示，2012年教育支出2.12萬億元，比上年增加4667億元，增長28.3%，占GDP總量的4.08%。住房保障支出4446億元，比上年增加625億元，增長16.4%。

不過，大部分民生支出的增幅不大，甚至低于財政支出15.1%的整體增幅。其中，醫(yī)療衛(wèi)生支出僅增長12%；社會保障和就業(yè)支出的增長也只有12.9%。也就是說，在財政收入增幅銳減之后，民生保障開始面臨“縮水”考驗。

而在公共財政之外的土地出讓金收入，亦在2012年出現(xiàn)下滑。1月12日，國土資源部部長徐紹史在全國國土資源工作會議上透露，2012年全國土地出讓合同價款2.69萬億元，這一數(shù)字相比于2011年的3.15萬億元下降14.6%，為2007年以來首次負增長。過去十余年間，以“地根”撬動“銀根”的模式，一直是地方政府間經(jīng)濟競爭的支柱。在“地根”縮水之下，杠桿率進一步下滑，地方政府的投資能力亦在縮水。曹遠征指出，這意味著原有經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)走到了盡頭。

不得已之下，中央政府不得不通過擴大財政赤字的方式來彌補缺口。《中國新聞周刊》獲悉，2013年中國財政赤字將增加50%即4000億，赤字總額將達1.2萬億元。

地方債務難題

與上述難題相比，迫在眉睫的難題則是地方債務問題。

四萬億計劃實施期間，地方融資平臺如雨后春筍般涌現(xiàn)。這些投融資平臺，由地方政府通過劃撥土地、股權、規(guī)費、債券、稅費返還等資產(chǎn)，組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達到融資標準的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團，必要時輔以地方財政的變相擔保或由地方人大出具“安慰函”作為還款承諾，以實現(xiàn)平臺的對外融資，并將資金主要投入于市政基礎設施建設及公用事業(yè)等領域。政府信用與企業(yè)信用就此混為一談。

東方證券預計，2013年地方融資平臺債務的總規(guī)模將增至12.77萬億元，同比增長12%。而這一數(shù)字，在2011年尚僅為10.7萬億元。

多家投行首席經(jīng)濟學家表示，2013年預計到期的債務總額接近3萬億元，將占到地方財政收入的50%左右，地方政府面臨較大的償債壓力。財政部數(shù)據(jù)顯示，2012年地方財政收入增長16.2%，較2011年的29.1%大幅放緩。

在此情況下，債務展期以及用新債還舊債成為權宜之計。據(jù)《中國新聞周刊》了解，兩個西部省份2012年獲準發(fā)行的地方債中，八成用于償還到期的2009年地方政府債券本金。中央政府已經(jīng)注意到這一風險。2012年12月24日，財政部、發(fā)改委、中國人民銀行、銀監(jiān)會等四部門聯(lián)合下發(fā)《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，試圖制止地方政府及其融資平臺近期采用的違法違規(guī)融資行為。

《通知》第三條稱“將嚴格執(zhí)行《土地管理法》等有關規(guī)定”，并對劃入平臺公司的土地所必經(jīng)的法定出讓或劃撥程序做了詳細規(guī)定。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，華泰證券首席經(jīng)濟學家劉煜輝表示，考慮到平臺資產(chǎn)池主要為土地資本，新規(guī)將重創(chuàng)這一平臺資本金。這樣一來，地方政府縱有投資沖動，銀行杠桿卻因應平臺資本金而減小。

《通知》還收緊了地方政府平臺創(chuàng)新發(fā)展的BT融資方式。

BT即“建設-移交”，是政府利用非政府資金來進行非經(jīng)營性設施建設項目的融資模式。

2010年，銀監(jiān)會啟動地方融資平臺清理以來，地方政府傳統(tǒng)的融資渠道收緊后，各類地方基建項目紛紛轉向通過BT融資。盡管融資成本往往偏高，但BT憑借其“來錢快”的優(yōu)勢，在全國范圍內(nèi)漸成泛濫之勢。

此次財政部等四部門文件要求，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方不得通過BT舉借政府性債務。對符合法律或國務院規(guī)定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設并由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據(jù)項目建設規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設規(guī)模，落實分年資金償還計劃。

劉煜輝表示，在財政收入增幅銳減的背景下，四部門文件僅僅是起到了對財政支出“踩剎車”的作用。但若令財政收支平衡的新均衡點重新構建，仍需依賴各界呼聲甚高的財稅體制改革。