我國環境影響評價行業2012年發展綜述

（中國環境保護產業協會環境影響評價分會，北京 100037）

1 環境影響評價工作的發展歷程及現狀

1.1 環境影響評價的發展歷程

隨著社會經濟和科學技術的發展，在全球范圍內不僅發生了區域性的環境污染和大規模的生態破壞，而且出現了溫室效應、臭氧層破壞、酸雨、物種滅絕、土地沙漠化、森林銳減、大氣污染等大范圍的和全球性的環境危機，嚴重威脅著人類的生存和發展。因此，人類社會經濟活動對環境的影響備受關注，世界各國都在不斷尋找預防和治理環境污染問題的方法。

20世紀50年代初，國外首次對核設施進行了輻射環境影響評價。20世紀60年代，英國提出了環境影響評價“三關鍵”（即關鍵因素、關鍵途徑、關鍵居民區）和“污染源—污染途徑—受影響人群”的環境影響評價模式。1964年，在加拿大召開的國際環境質量評價會議，提出了“環境影響評價”的概念。1969年，美國通過了《國家環境政策法》，成為世界上第一個把環境影響評價用法律固定下來并建立環境影響評價制度的國家。之后，瑞典、新西蘭、加拿大、澳大利亞、馬來西亞、德國等國家也先后建立了環境影響評價制度。與此同時，國際上開始設立了一些有關環境影響評價的機構，并召開了一系列環境影響相關的會議，進一步促進環境影響評價的應用和發展。

1974年，聯合國環境規劃署與加拿大聯合召開了第一次環境影響評價會議。1992年在里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會通過的《里約環境與發展宣言》和《21世紀議程》中也都寫入了有關環境影響評價的內容。1994年由加拿大環境評價辦公室（FERO）和國際影響評價學會（IAIA）聯合組織并召開了第一屆國際環境影響評價部長會議。經過60多年的發展，全球已有100多個國家建立了環境影響評價制度。

1.2 國外環境影響評價概況

由于各國的政治制度、經濟水平、文化傳統等方面存在差異，相應的環境影響評價制度的特點也不盡相同，可概括為以下幾個方面：

（1）評價對象由對單個建設項目的環境影響評價轉化為大型綜合項目的累積影響評價，由對工程的影響評價擴展到對政府政策的影響評價。

（2）評價的范圍由單純考慮對自然因素的影響發展到包括社會和經濟影響在內的全面環境影響，并出現了環境風險評價、視覺影響評價、健康影響評價等環境影響評價形式。

（3）評價的程序由不系統、非正式的狀況向系統化、規范化轉變，形成了包括環境篩選、確定范圍、預測評價和監督、監測等4個步驟完整的工作程序。

（4）評價方法由各種單一型方法發展到以適應性方法為代表的綜合性方法，并且廣泛應用了計算機模擬和系統控制理論。

（5）各種評價制度的優點互相融合，表現也具有一定的靈活性與強制性，同時，法律形式的評價制度增加了規定的彈性，政策形式的評價制度的強制性也得到了加強。

（6）環境影響評價與規劃相結合，并納入環境規劃之中，環境規劃部門與環境評價部門的聯系與合作大大加強，環境評價、規劃、管理成為一個系列化的整體。

1.3 國內環境影響評價工作的發展概況

1979年我國頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》規定：在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出環境影響的報告書。要求根據區域環境特征作出環境影響評價，以便為全面規劃、合理布局、防止污染和其它公害提供科學依據。近20年來，環境影響評價制度在協調我國經濟發展與保護方面發揮了巨大作用。隨著環境影響評價研究和實踐的深入，環境影響評價的概念得到了擴展，環境影響評價的理論、方法體系和管理機制得到逐漸完善和發展，評價對象也從工業型污染項目逐步擴展到對生態環境產生不良影響的資源開發建設項目和區域性開發項目，并出現了新的環境影響評價形式。

2 2012年我國環境影響評價行業的發展狀況

經過多年的探索和完善，我國對于建設項目的環境影響評價工作已經相對成熟，管理制度和運作模式已經被社會各界廣泛認同和接受，在執行方面已基本沒有障礙。通過環境影響評價工作，有效杜絕了設備工藝落后、環境污染和生態破壞嚴重的項目上馬，極大地提高了環境保護工作水平。

2.1 行業發展環境

2012年國內各行業都認真落實了轉變經濟發展方式，環境保護優化經濟發展的作用進一步得到發揮。西部大開發戰略環境影響評價正式啟動，開展了經濟社會、產業發展和資源環境支撐的情景分析。在交通運輸、水電建設、軌道交通、產業園區、礦產資源開發等重點領域，健全了規劃環境影響評價與項目環境影響評價聯動機制。如金沙江水電基地分段實現了全流域的規劃環境影響評價，基本完成了沿海各主要港口的規劃環境影響評價審查；七大流域綜合規劃修編環境影響評價進行了兩輪修改完善等。地方政府及有關部門嚴格建設項目環境影響評價審批，對“兩高一資”項目（即高污染、高能耗、消耗資源性項目）執行嚴格的環境準入條件，對滿足環保準入條件的民生工程、基礎設施、生態環境建設等項目，加快審批，為穩增長、調結構貢獻了力量。

2.2 行業經營狀況

2012年，環境保護部環境影響評價司受理項目256個，投資額為21,853.57億元。其中電力、水運、城建、水利、民航、公路、天然氣等批準項目239個，投資額為13,711.61億元。對24個項目退回了報告書，不予批準或暫緩審批，投資額為1008.64億元。其中，退回報告書項目9個，投資額402.83億元；不予審批項目3個，投資額64.89億元；暫緩審批項目12個，投資額540.92億元。對于同意建設的項目，通過環境影響評價，進一步加強了環境保護措施，最大程度地減輕了環境影響。2012年國家批準項目行業分布如下圖所示。

2012年國家批準環境影響評價項目的行業分布示意圖

2.3 我國環境影響評價機構發展現狀

為進一步規范環境影響評價從業行為，引導環境影響評價機構強化責任、提高質量，推動環境影響評價行業健康發展，環境保護部從2011年8月起，在全國組織開展了為期3年的以“資質、人員、質量”為重點的環境影響評價機構專項執法檢查。截至2012年底，全國共有環境影響評價機構1163家，其中甲級機構191家，乙級機構972家。檢查工作分為環境影響評價機構自查、省級環保部門檢查、環境保護部抽查、復查和總結五個階段。檢查階段，各省級環保部門對轄區內所有環境影響評價機構進行了現場檢查，邊查邊改、以查促改。2012年4月至11月，環境保護部在全國范圍內集中進行了環境影響評價機構執法檢查，抽查了191家甲級機構和310家重點乙級機構，現場調取1500余份項目檔案和內部管理記錄，核實18,000余名環境影響評價人員在崗情況，與1500余名環境影響評價人員進行面談，隨機抽取省、市、縣三級環保部門審批通過的1000余份環境影響評價文件。針對執法檢查中發現的問題，依據《建設項目環境影響評價資質管理辦法》，環境保護部對存在問題的環境影響評價機構分別作出了取消資質、限期整改、縮減評價范圍、通報批評、內部整改等處理意見，對相關責任人員予以通報批評。

“十一五”以來，國家環保部采取日常考核、專項執法檢查等諸多措施，不斷強化對環境影響評價機構的日常考核、不定期抽查和年度考核，建立了環境影響評價機構和從業人員誠信檔案，將環境影響評價機構的年度考核、日常考核結果、受到的表揚和處罰等記錄在環境保護部政府網站數據中心信息平臺，面向全社會公開，極大地提高了環境影響評價機構的整體水平。特別是近年來，全國各環境影響評價機構積極開展各項業務，在環境保護參與宏觀決策中發揮了重要作用，多數機構能夠在資質、人員和工作質量等方面達到相關要求，工作能力不斷提升，內部管理有所改善，人才培養得到進一步加強。

但與此同時，部分環境影響評價隊伍總體業務素質和工作質量與新時期的環境影響評價管理要求尚有差距，主要表現在：1）質量管理體系仍不健全，部分機構未建立兩級以上質量審核機制或質量審核流于形式，未落實環境影響評價工程師負責制，環境影響評價文件簽字、用章、用證不夠規范，部分機構對合作項目管理不嚴格，環境質量監測報告、公參材料等缺失影響了環境影響評價過程追溯；2）環境影響評價文件編制質量尚需提高，部分環境影響評價機構責任意識不強，部分機構環境影響評價人員專業素質、處理復雜項目能力不強；3）部分機構借用外單位人員拼湊環境影響評價專職技術人員，實際工作能力與單位資質等級和業務范圍有較大差距。

3 行業發展存在的主要問題

我國環境影響評價自出現以來，已經成為我國基本建設工作中不可缺少的組成部分，對于正確處理經濟發展和環境保護之間的關系，強化環境規劃和管理都具有重要的意義。但由于我國環境影響評價工作的歷史尚短，實踐有限，缺乏經驗，環境影響評價制度還不完善。因此，在實際工作中還存在著不少問題，主要表現在以下幾方面：

（1）關于普遍實行環境影響評價制度問題

在我國，環境影響評價雖然被法律規定為必須遵守的制度，但還沒有普遍實行，尤其以鄉鎮企業為代表的小型企業的環境影響評價亟待加強。鄉鎮企業對于增強我國的經濟活力、增加就業機會具有重要的作用，但同時也存在技術比較落后、資源能源浪費嚴重的現象，而且環境管理相對比較薄弱。如果沒有適當的限制和管理，也可能會對環境造成危害。

（2）關于公眾參與評價問題

公眾參與對環境影響評價報告書的評議，是一項極為明智和重要的政策。建設項目的環境問題與周圍公眾生產生活及人身財產安全的關系最為密切，如果缺乏征求公眾意見的規定和程序，容易引起新的污染糾紛，導致廠方與公眾產生矛盾沖突。但目前群眾參加評議的必要性還未得到有關方面的足夠重視，除少數城市外，群眾監督制度還沒有建立起來，還沒有一個適合我國國情的群眾參加審議的具體條例和方法，在環境影響評價工作中群眾的監督權力還未得到很好的體現。同時由于公眾參與制度的具體實施缺乏程序保障，參與主體的范圍、權力義務內容不明確，參與的途徑、方式、時間要求等不夠清楚，信息公開性較差，以致公眾沒有辦法及時獲得參與環境影響評價制度所需要的信息。所以目前環境影響評價制度尚存在缺陷，無法發揮其應有的作用。

（3）關于環境影響評價的時間問題

環境影響評價的目的是預測建設項目或開發活動對于環境影響的重要程度，并決定采取何種措施來減緩和控制不利的環境影響。因此，要發揮環境影響評價的作用，很關鍵的一點是選擇適當的評價時機。一般來說，環境影響評價工作在項目建設的前期進行，其作用會更大。但由于建設項目的資金大多是在可行性研究報告以后才到位，而環境影響評價需在可行性報告以前完成，建設單位在項目不確定時不想花資金進行環境影響評價，而項目基本確定后卻想加快進度，給環境影響評價工作帶來極大的壓力和困難。環境影響評價單位為了支持項目建設，往往會迎合建設單位的意圖和要求，使得環境影響評價在某種程度上流于形式，致使環境影響評價工作成為一種補課性質的工作，或者是一種履行的手續，在規劃、設計和建設中無法顯示和發揮其應有的作用。

（4）部門間缺乏有效的協調機制

建設單位及設計、施工、工程監理等有關各方對于環境影響評價制度的認識存在片面性，僅將其視為前期立項、審批的一道關鍵程序，對環境影響評價指導設計、施工并作為環保驗收依據的重要作用缺乏足夠的認識和理解，傾向于一次通過環境影響評價審批，不再在環境評價方面做進一步的工作。而擁有預審權的行業主管部門往往更關注主體工程的順利實施和運轉，對建設過程中的環境管理偏弱。

（5）缺少可供選擇的方案

事實上，環境影響評價進程中如果沒有可供選擇的方案用來作為比較的基礎，決策者將無法就擬議活動的優劣、對環境影響程度的大小、方案的可執行性以及是否存在比擬議活動更好的方案進行比較、選擇，也就無法對審核的方案做出合理的判斷和決定，無法充分考慮在出現各種意外情況下，有針對性地設計出相應的對策，給決策部門和公眾以選擇權。

（6）政策法規不完善

自環境影響評價制度實施以來，我國先后制定了大氣環境、地面水環境、聲環境、非污染生態等環境影響評價技術導則，而針對土壤環境影響評價卻沒有制定相應的技術導則。技術規范的缺失，使土壤環境影響評價沒有統一的編制依據、編制原則和方法，這樣勢必就會造成評價結論的差異，從而給科學管理帶來困難。因此，我國需進一步研究并制訂土壤環境影響評價技術導則，補充和完善相應的政策法規。

4 解決對策及建議

（1）加強實踐和擴大影響力

加強對行業從業人員的培訓，以良好的環境影響評價指導實踐，不斷研究建立環境影響評價和擴大其影響力的方式和手段。環境影響評價能力建設還要與更廣泛的機構通力合作，確保公眾更好地參與。

（2）健全公眾參與制度

1）健全公眾參與的立法體系，使公眾參與制度具有可操作性，并對公眾具有鼓勵性；2）全面開展環境信息公開工作，環保部門和建設項目要向全社會公開重要環境影響評價信息，為公眾參與環境影響評價工作提供咨詢平臺，使得環境影響評價工作更具廣泛性和科學性；3）加大環保知識的普及，提高國民的環境意識，給公眾提供了解項目、學習環境知識的機會。

2012年9月1日起，各級環保部門受理項目環境影響評價時，需在本部門網站上向社會公布項目環境影響報告書簡本。在項目環境影響評價的受理和審批中，要將建設單位開展公眾參與的合法性、有效性、代表性、真實性以及公眾意見采納情況作為審查重點。強化政務信息公開，實行環境影響評價受理、審批和驗收全過程“三公開”（即項目受理情況和報告書簡本公開、項目審批情況和政府承諾公開、項目環境影響評價批復和驗收文件公開）。

（3）構建環境公益訴訟制度

近年來，環境公益訴訟已經成為社會關注的焦點，而我國現行法律中關于此方面的規定并不健全，一些環境問題得不到有效解決，因此，借鑒國外的成功經驗，構建我國的環境公益訴訟制度勢在必行。

（4）加強環境影響評價機構的監督與管理

加強環境影響評價機構的監督和管理，加強執法檢查的力度，不斷提高環境影響評價機構和環境影響評價從業人員的職業道德和工作水平，提高環境影響評價工作的整體質量。要通過持續開展環境影響評價機構執法檢查，不斷加強環境影響評價機構的監督與管理。每年制定專項執法檢查工作計劃，認真做好復查工作，對已被通報的環境影響評價機構整改情況進行現場核查。及時對專項執法檢查成果進行全面總結，完善環境影響評價機構管理的各項制度，嚴把環境影響評價審批質量關，加大監督管理和責任追究力度，有效推動環境影響評價機構提高質量和誠信，進一步公開環境影響評價機構管理相關信息，并積極動員和鼓勵社會各界參與監督。

5 行業發展展望

目前，我國的環境影響評價工作已經走上了法制、規范、科學的發展道路，建設項目環境管理已實現從“末端治理”方式向“前端預防”方式轉變，有力促進了可持續發展和節能減排。環境影響評價工作下一步將有可能在戰略環境影響評價、人體健康以及社會影響等方面拓展和深化，環境影響評價工作必將在和諧社會、資源節約型和環境友好型社會建設中發揮更重要的作用。