我國污泥管理體系現狀及建議

李 琳

（北京機電院高技術股份有限公司，北京 100027）

1 國外污泥管理體系現狀

隨著城市污水處理量及處理率的大幅提高，污泥作為污水處理的副產物，產生量也在日益增加，已成為各國的沉重負擔，污泥處理處置和環境風險問題也逐漸引起世界的關注和研究。目前，歐美、日本等發達國家和地區的污泥處理處置技術已趨于成熟化，較健全的污泥管理體系已形成，主要包括政策法規和標準規范兩方面。

1.1 政策法規方面

在美國，美國環保局（EPA）1993年頒發的《美國生物污泥產生、使用和處置報告》（40 CFR Part503）是影響最大的一項污泥法案，該法案從總體要求、污染物限值、監測頻率、管理條例、操作標準、記錄及報告制度等角度對污泥填埋、焚燒及土地利用，分別做出了限定。1995年，EPA又發布了用于指導市政排泄物和污泥土地利用的新版設計手冊。

在歐盟，為了從源頭降低污泥的環境污染風險，制定了《城市污水處理法規》（91/271/EEC）?！稓W盟廢物指令》（75/442/EEC）、《廢棄物焚燒準則草案》（94/08/20）、《歐盟填埋指導原則》、《污泥管理規范》（1999/31/EC）等也分別對污泥處理處置與管理進行了規定。此外，《污泥農用準則》（86/278/EEC）（現行準則為修訂版“91/692/EEC”）的影響較大，是歐盟成員國制定污泥法規的基本參考框架[1]。歐盟各成員國還根據本國的實際情況，分別制定了各自的污泥法規，如德國的《廢物處置法》、《污泥法》和《污泥農用準則》；英國的《污泥農用法規》、《控制廢物法規》和《廢物收集與處置法規》。

在日本，污泥政策法規主要體現在污染控制、污泥處理處置與資源化利用兩方面。在污染控制方面，《化學物質排出管理促進法》對進行土地利用和填埋處理的污泥規定了嚴格的污染物含量限值。在污泥處理處置和資源化利用方面，日本的政策法規是與污泥處理處置思路和技術路線相一致。最初，日本在《廢棄物處理法》的指導下采用熱干化和焚燒法來實現污泥減量化、無害化。但隨著污泥處理處置思路和技術路線由填海、熱干化和焚燒處理向土地利用、焚燒灰分利用和能源回收方向的轉移[2]，相應的法律法規、標準手冊等也相繼出臺，如《污泥綠農地使用手冊》、《推進形成循環型社會基本法》、《促進資源有效利用法》、《建筑工程材料再資源化法》、《污泥建設資材利用手冊》等。

1.2 標準規范方面

根據中國標準化研究院標準文獻共享平臺的現有資料[3]，以“sludge”為關鍵詞，分別搜索到國際標準49項和國外標準301項。

在國際標準中，由國際標準化組織和國際電工委員會頒布的污泥標準分別為45項和4項。在國外標準中，出自歐盟的最多，共287項，涉及到污泥特性、檢驗測定、調質、濃縮、儲運、預處理、處理處置和資源化利用等多個方面，其中德國、英國和法國分別有146項、80項和61項。此外，美國標準為8項，雖然數量不多，但各州和地方制定了州標準和地方標準作為聯邦標準的補充，并共同構成了美國污泥標準規范的三個等級，其嚴格程度為：聯邦標準＜州標準＜地方標準[4]。日本標準也不多，為6項，但由于政策法規的補強作用，使其污泥管理體系也較為完善。

2 我國污泥管理體系現狀

2.1 法律制度方面

《中華人民共和國環境保護法》是我國環境保護基本法，于1989年開始實施，是國內環境保護及制定環境單行法的核心，也為污泥環境污染防治提供了基本的法律依據。此外，環境影響評價、“三同時”制度作為我國基本的環保制度，其法律地位也在該法中得以明確。

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》是我國固體廢物污染防治方面的單行法，1996年開始實施，并于2004年進行了修訂。該法對固體廢物的監督管理、處理處置和污染防治等方面均有較明確規定，對環境影響評價、“三同時”、特許經營、進口廢物審批等制度也進行了較詳細的說明。污泥屬于固體廢物范疇，因此同樣適用于該法。

此外，《廢物進口環境保護管理暫行規定》及《關于廢物進口環境保護管理暫行規定的補充規定》分別于1993年和1996年頒布，有效截斷了包括污泥在內的境外廢物向國內非法轉移的通道。

2.2 標準規范方面

2007年前，我國涉及污水污泥處理處置的標準規范較少，為了盡快為污泥處理處置及管理行為提供指導和規范，相關部門加緊了國家和行業標準的編制和修訂，截至2012年8月，我國已頒布了32個有關污泥的國家和行業標準、技術規程和指南（見表1），主要涉及污泥泥質、檢驗方法、降解產氣、污染控制、工藝技術、相關設備、工程建設等方面。

表1 我國的污泥相關標準規范

2.3 國家政策方面

2000年，環境保護總局、科技部、住房和城鄉建設部聯合發布了《城市污水處理及污染防治技術政策》（建成〔2000〕124號），其中第五章“污泥處理”及第七章“二次污染防治”均提到了污泥的處理處置辦法。2007年，環境保護總局啟動“環境技術管理體系建設”計劃，將污泥處置納入首批試點的六大行業，并于2009年2月與科技部、住房和城鄉建設部聯合印發了《城市污水處理廠污水污泥處理處置及污染放置最佳可行技術政策》（建城〔2009〕23號），主要包含污泥處理處置規劃和建設、處理和處置技術路線、運輸和儲存、安全運行與監管、保障措施等內容，確立了在技術、環保、經濟上可行的污泥處理處置技術。

我國還出臺了若干相關優惠政策，主要涉及增值稅和企業所得稅兩方面。在增值稅方面，根據《關于部分資源綜合利用及其它產品增值稅政策問題的通知》（財稅〔2001〕198號）和《關于部分資源綜合利用產品增值稅政策的補充通知》（財稅〔2004〕25號）的規定，在生產原料中摻有不少于30%的燒煤鍋爐的爐底渣（高爐水渣除外）及其他廢渣生產水泥的企業；對利用污泥發電且污泥占發電燃料80%以上時生產的電力享受增值稅即征即退政策[5]。在所得稅方面，財務部、國家稅務局頒布了《關于企業所得稅若干政策的通知》（財稅字〔1994〕001號）：利用“三廢”為主要生產原料的企業可在5年內減征或免征所得稅。根據《高新技術企業認定管理辦法》的附件《國家重點支持的高新技術領域》（國科發火〔2008〕172號），污泥處理處置和資源化技術屬于高新技術中的“資源與環境技術”，可享受15%的稅率優惠。此外，包含污泥處理處置設備在內的環保專用設備投資額的10%可從企業當年的應納稅額中抵免，不足抵免的，可在未來5個納稅年結轉抵免[5]。

3 我國污泥管理體系編制和修訂中存在的問題

我國污泥管理體系對污泥行業的發展起到了一定的積極作用，使之有法可依、有章可循。但較之歐美和日本等發達國家和地區，我國相關法律制度、標準規范和國家政策在編制和修訂中仍存在一些問題，主要有以下幾方面。

3.1 缺少具體實施方案，可操作性較低

歐美、日本等發達國家和地區的政策法規和標準規范一般可操作性較強，純宏觀原則性描述較少。而我國現行的法律制度、標準規范和國家政策中的相當一部分是原則性規定，具體實施方案較少，可操作性較差。

3.2 污泥管理體系尚不完整，全面指導性較差

歐美、日本等發達國家和地區的政策法規和標準體系通常會涉及污泥檢驗測定、調質、濃縮、儲運、工程建設、設備安裝調試、竣工驗收、預處理、處理處置、資源化利用、環保等多個方面，可為污泥行業提供系統的指導。此外，發達國家大多建立了污泥管理基金，用以資助主動回收利用污泥的工廠建設和設備更新，并針對污泥生產者、收集者、處理者、利用者和污泥產品購買者制定了不同的稅收和經濟政策[6]。

我國法律制度、標準規范和國家政策尚未實現對污泥領域的全面覆蓋，依然存在制定上的不足或空白。在法律制度方面，嚴格、合理的市場準入制度和全過程監管制度尚未建立；公眾參與制度效力弱，再加上信息不對等，致使社會監督和公眾參與渠道的堵塞。在標準規范方面，污染物指標設定和限值、環保和安全措施、污泥農用時土壤中重金屬限值、污泥農用或建材利用時的重金屬限值、污泥處理處置技術及設備等方面均尚待完善[7，8]。在國家政策方面，污泥處理費、專項基金、補貼和投融資政策尚不明朗，致使資金保障不足。

3.3 修訂不及時，與實際情況脫節

歐美、日本等發達國家和地區對政策法規和標準規范的修訂較及時，如美國在出臺污泥法規和標準的同時就制定了相應的定期修訂計劃；日本的污泥法律制度、標準規范也隨技術路線而呈動態變化。而我國的法律制度、標準規范和國家政策修訂不及時，導致多項條款對發展變化較快的污泥行業不相適應，現實指導作用不斷弱化。

4 建議

4.1 制定具體實施方案，提高可操作性

制定法律制度、標準規范和國家政策的具體配套措施，從工程設計、工藝優化、實施方案和步驟、注意事項、事故分析、獎懲措施等方面進行說明和細化，提高其可操作性。

4.2 填補法律制度、標準規范和國家政策空白，提高其系統性、完整性

建議抓緊相關法律制度、標準規范和國家政策的制定和完善，通過填補法律制度、標準規范和國家政策中存在的空白，增強污泥管理體系的系統性和完整性。

（1）在法律制度方面，應加緊市場準入制度的完善，提高行業整體的技術水平；建立完備的全過程監管制度和記錄、存檔和報告制度，定期對污泥運輸、設施運行、污染物排放、污泥最終去向等情況進行監督、評估和記錄，并向環保部門報告；保證污泥工程的工藝路線、環保措施、污染物排放等信息的公開透明，為社會監督和公眾參與提供途徑。

（2）在標準規范方面，應填補污染物指標設定和限值、環保和安全措施等方面的空白。

（3）在國家政策方面，應盡快將污泥處理收費、專項基金和補貼政策的制定提上日程；在不斷加大財政支持的基礎上，鼓勵社會資金投入，引導投融資機制向多元化與國際化方向發展；對相關企業尤其是涉及國家鼓勵發展的污泥技術和設備的企業給予政策傾斜。

4.3 制定科學合理的修訂計劃，構建動態編修機制

建議制定科學合理的法律制度、標準規范和國家政策修訂計劃，定期對實施情況開展調研和評估，并據此加以修訂，從而構建動態編修機制，提高其的與時俱進性。

[1]許玉東，陳荔英，趙由才.污泥管理與控制政策[M].北京：冶金工業出版社，2010 ： 25.

[2]曹偉華，孫曉杰，趙由才.污泥處理與資源化應用實例[M].北京：冶金工業出版社，2010 ： 18.

[3]中國標準化研究院網站http：//www.cssn.net.cn/pages/nv_search/index.jsp

[4]張韻，史駿，關春雨.對我國污泥處理處置產業政策的探討[J].中國建設信息（水工業市場），2010（7）.

[5]朱雙林，鄒森元，榮彩.污泥焚燒發電所享受的稅收優惠〔Z〕.中國稅網http：//www.ctaxnews.com.cn/www/detail/opyhdetail.jsp?DOCID=8051，2008.

[6]葉子瑞.國內外污泥處置和管理現狀[J].環境衛生工程，2010，6，10（2）：85-88.

[7]王海燕，姚金玲，武雪芳，等.國內外城市污水處理廠污泥標準對比研究與建議[J].給水排水，2010，36（10）： 27-32.

[8]陳嘉愉，楊海英.國內外污泥處置標準法規的對比分析[J].民營科技，2011（5）： 150.