誰能決定城市邊界

聶日明

12月12日到13日，中央城鎮化工作會議在北京舉行，會議分析了城鎮化的發展趨勢，從人、地、錢等6個方面給出了新型城鎮化的任務（以下稱六項任務）。作為中央經濟工作會議中的“會中會”，城鎮化工作會議規格之高前所未有，這也是新一屆領導班子對新型城鎮化的綱領性的指導意見，將影響未來十數年的城鎮化發展。

新一屆領導人上任之初就強調新型城鎮化是未來中國經濟增長與發展的核心。中國目前的城市化率剛超過50%，城市化的人口達7億人，按照70%的城市化水平，按照現有的城市化模式，每年1%的城市化增速，中國至少還有近二十年的發展空間。中國目前正面臨著長期經濟增長乏力、進入增長瓶頸，恰當的城鎮化方案正是跳出這一約束的利器。

何謂“城鎮化”？是指人口向城市聚集、城市規模擴大，經濟上呈現生產要素、產業活動向城市集聚的過程。現有城市化率中的農轉非人口受“離土不離鄉”（到城市里工作，但不能在城市落戶安家）限制，相當部分人只在城市工作，父母、妻子都在老家，勞動收入往往投放回農村。因此，僅僅是讓目前在城里工作的人就地完成“人的城鎮化”，新增消費需求就非常可觀。這也就是新型城鎮化六項任務中的第一項，強調“人的城鎮化”，以此區別以前的“地的城鎮化”。

除此以外，會議還提出提高城鎮建設用地利用效率、建立多元可持續的資金保障機制、優化城鎮化布局和形態、提高城鎮建設水平、加強對城鎮化的管理等任務。目標好定，關鍵在于如何實現。會議給出的方式是有規劃、有管理、有前提的推進。

在規模方面，要求全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，核心意思就是鼓勵中小城市的擴張，限制、控制大型及特大城市的擴張。事實上，城鎮化與城市化在英語中是同一個單詞：urbanization，只在中文中有區別：城鎮化強調城市化過程中城市的規模要有大有小，不追求過多的大城市；而城市化強調集聚效應，有強調越大越好的意思。新型城鎮化這一命名的本身就暗含著控大放小的意思。

會議強調現行的建設用地數量管制、耕地紅線；劃定城市的開發邊界，以及加強重大政策統籌協調等。這些初衷都是好的，具體能落實成什么樣子卻頗值得懷疑。例如控制大城市一直以來都是城市化的政策導向，但現實總是屢屢突破了規劃。北京于2003年制定的《北京城市總體規劃（2004-2020年）》規劃到2020年北京常住人口為1800萬，而2012年末，這一數字已經超過2000萬。指導上海市發展和建設的法定性文件《上海市城市總體規劃1999-2020》中，規劃上海到2020年常住人口達到1600萬人，在2012年末，這一數據超過2400萬。

人口與交通、學校等公共服務設施需要匹配，城市才算和諧。北上廣深的規劃滯后和不切實際，使得公共服務非常缺乏，可謂衣不蔽體。而另一方面，中國的一些地區城市化過于超前，衣寬人瘦甚至到了鬼城的地步，以鄂爾多斯為例，新增200萬市民，人均新購30平方米住房，也不過才能消化近三年累計開工房地產的一半。

如果我們真的把人的城市化作為新型城鎮化的重心，那么我們必須正視“人”的主體性。城市化說到底是人的聚集形成的，城市應該是從一地一區中長出來的，而不是政府事先劃一塊地把人趕進來的。而政府的作用就是為長出來的城市量體裁衣，提供公共服務。所以城鎮化的重點應該是市場在先，政府在后。這種城市化的實現路徑不僅僅體現在城市規模上，也包括其他方面。像城市的定位，不應該由政府主觀去定位，而應該看這個城市里的主人——市民——想要這個城市成為什么樣子，政府再來看，為實現這種定位可以做些什么。新市民被這種定位吸引加入城市，更可以避免城市不同族群、群體間的沖突。

（作者為上海金融與法律研究院研究員）