小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”路在何方？

聶日明

11月22日，國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)緊急通知，要求各地全面、正確領(lǐng)會(huì)十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等改革措施，堅(jiān)決遏制最近一些地方出現(xiàn)違法建設(shè)、違法銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題。對(duì)頂風(fēng)違法建設(shè)、銷售，造成惡劣影響的“小產(chǎn)權(quán)房”案件，要嚴(yán)肅查處。次日，北京昌平區(qū)就清理一處建筑面積超過(guò)1萬(wàn)平方米的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，近5個(gè)月以來(lái)，北京共清理近400萬(wàn)平方米的小產(chǎn)權(quán)房。這是官方又一次明確強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房不存在“轉(zhuǎn)正”的可能性。

國(guó)土部與住建部為何大張旗鼓地打擊小產(chǎn)權(quán)房？因?yàn)橹泄彩藢萌腥珪?huì)提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地將同地同權(quán)、同價(jià)，決議明確將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。利好使得小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的風(fēng)聲再起，全國(guó)各地的小產(chǎn)權(quán)房房?jī)r(jià)迎風(fēng)上漲，北京通州最大的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目——太玉園小區(qū)10天之內(nèi)每平方米上漲近千元。

在這種勢(shì)頭下，且不說(shuō)中央政府明示或暗示小產(chǎn)權(quán)房可以轉(zhuǎn)正，哪怕僅僅是無(wú)所作為，都會(huì)助漲小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格上揚(yáng)、新建項(xiàng)目的放量增長(zhǎng)，讓越來(lái)越多的資金將進(jìn)入小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)。盡管在現(xiàn)有制度框架下，小產(chǎn)權(quán)房缺乏法律保障，但越來(lái)越大的規(guī)模會(huì)形成龐大的利益群體，令小產(chǎn)權(quán)房的僵局越來(lái)越難解。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在全國(guó)已經(jīng)有60億平方米的小產(chǎn)權(quán)房，大約是2012年中國(guó)全年新建商品房的1.5倍，小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模已經(jīng)不可小覷。

基于對(duì)趨勢(shì)的判斷，國(guó)土部與住建部聯(lián)手發(fā)文、打壓小產(chǎn)權(quán)房的行為也就不難理解：不管最后的政策怎么變，在此之前小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模最好不要擴(kuò)大，也不要讓現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房主有太多的議價(jià)能力和較高的預(yù)期，只有這樣，政府在制定小產(chǎn)權(quán)房政策時(shí)才能有足夠的騰挪空間。

“小產(chǎn)權(quán)房”擋了誰(shuí)的財(cái)路？

典型意義上的小產(chǎn)權(quán)房，一般是指在農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地上蓋的商品房，它的特殊之處就在于土地的屬性有別于所謂的“大產(chǎn)權(quán)房”。《土地管理法》第4條規(guī)定中國(guó)“實(shí)行土地用途管制制度”，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，所有的建設(shè)用地和未利用地由國(guó)家所有，大產(chǎn)權(quán)房即是建在國(guó)有建設(shè)用地上的商品房，擁有完整產(chǎn)權(quán)和房產(chǎn)證，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。

而農(nóng)用地則歸農(nóng)村集體所有，又區(qū)分為農(nóng)村建設(shè)用地（農(nóng)民宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）和耕地等，農(nóng)用地的轉(zhuǎn)讓、出租僅限于農(nóng)村集體內(nèi)部。所謂的小產(chǎn)權(quán)房違法違規(guī)，正是指在農(nóng)村建設(shè)用地上建了商品房，不賣給本村人，而賣給了本集體之外的農(nóng)民和城里人，事實(shí)上，這些大批量建成的商品房，也只有城里人才能消化，本村居民根本沒(méi)有意愿和實(shí)力去購(gòu)買。

土地用途管制，也形成了事實(shí)上的身份歧視：農(nóng)民可以購(gòu)買城里的商品房（大產(chǎn)權(quán)房），而市民卻不能購(gòu)買農(nóng)村的商品房（小產(chǎn)權(quán)房）。

那為什么政府還要打壓小產(chǎn)權(quán)房？簡(jiǎn)而言之，就是小產(chǎn)權(quán)房“擋”了地方政府的財(cái)路。現(xiàn)有的土地管理制度要求，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，并且只能向政府購(gòu)買。在城市的擴(kuò)張過(guò)程中，國(guó)有的建設(shè)用地短缺，需要從農(nóng)民手里征用集體土地變成國(guó)有土地，再出讓給國(guó)有建設(shè)用地使用人。《土地管理法》規(guī)定，只有縣級(jí)及以上政府才有權(quán)力將農(nóng)用地（包括集體建設(shè)用地）轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。低價(jià)從農(nóng)民手中征地，再高價(jià)賣給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，成為近十幾年來(lái)政府賺錢的主要方式，近幾年年均收益近3萬(wàn)億，占政府總收入的30%以上。

但開(kāi)發(fā)商不通過(guò)政府，直接和村集體或農(nóng)民做交易，在村集體土地上蓋房子，再賣給購(gòu)房客，不僅讓政府少了兩筆收入（土地出讓金和房地產(chǎn)稅費(fèi)），還沖擊了正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)。如果放任這種情形不管，政府低買高賣的一級(jí)土地開(kāi)發(fā)的生意勢(shì)必每況愈下，將嚴(yán)重危及財(cái)政的可持續(xù)性。顯然，這是不可容忍的。

土地制度雙軌制不可持續(xù)

只是現(xiàn)有的土地用途管理制度已經(jīng)難以為繼。一方面村民雖然擁有集體土地的所有權(quán)，但這種所有權(quán)是殘缺的，不可對(duì)外村人員轉(zhuǎn)讓、出租，也不可變更用途，只能通過(guò)同村轉(zhuǎn)讓、繼承等途徑流轉(zhuǎn)。集體土地被征收征用的時(shí)候，補(bǔ)償?shù)囊仓皇峭恋剞r(nóng)業(yè)用途的價(jià)值，而非其市場(chǎng)價(jià)值，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民對(duì)土地的用益物權(quán)，也是近些年半數(shù)以上群體性事件的主要原因。

集體土地的權(quán)屬現(xiàn)狀更是堪憂，耕地等大多數(shù)土地未經(jīng)確權(quán)，權(quán)屬不清，2011年發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，明確要求“在土地登記簿的‘權(quán)利人和土地證書(shū)的‘土地所有權(quán)人一欄，集體土地所有權(quán)主體按‘××組（村、鄉(xiāng)）農(nóng)民集體填寫(xiě)”，而不是落實(shí)到農(nóng)民個(gè)人。集體土地中，僅僅宅基地被要求確權(quán)到集體成員。這一現(xiàn)狀意味著，即使農(nóng)地可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的權(quán)益也無(wú)法得到保障，地方政府與開(kāi)發(fā)商很容易通過(guò)村集體侵害個(gè)體農(nóng)民的權(quán)益。

對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，基于身份的用途管制，使得農(nóng)民在本村集體的住宅不能轉(zhuǎn)讓、不能出租（本村內(nèi)流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)太小），房產(chǎn)作為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，變現(xiàn)能力很差。農(nóng)民以后要換到其他地方工作，很可能是拋棄房產(chǎn)，而不是作為進(jìn)城的第一桶金的來(lái)源，嚴(yán)重限制了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。

另一方面，嚴(yán)格的土地用途管制，使得中國(guó)的土地利用同時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重的短缺和浪費(fèi)。以土地規(guī)劃等名義，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地進(jìn)行人為控制，造成了建設(shè)土地短缺，是眼下建設(shè)用地價(jià)格、房?jī)r(jià)居高不下的重要原因，以此保證政府的土地出讓金收入。這也是小產(chǎn)權(quán)房興起的重要原因。

為了控制建設(shè)用地的規(guī)模，中國(guó)還實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策——“18億畝紅線”，這一數(shù)字遭受了諸多質(zhì)疑，例如數(shù)字的出臺(tái)缺乏科學(xué)依據(jù)，耕地普查不力、缺乏真實(shí)數(shù)據(jù)。國(guó)土部2009年進(jìn)行第二次全國(guó)土地調(diào)查后，一直未公布調(diào)查結(jié)果，此前有媒體報(bào)道稱，調(diào)查發(fā)現(xiàn)：全國(guó)實(shí)有耕地面積約20.26億畝，大大超過(guò)現(xiàn)有的官方數(shù)據(jù)18.25億畝，讓官方“堅(jiān)守18億畝耕地紅線”的表態(tài)頗顯尷尬。

與此同時(shí)，因?yàn)榈胤秸梢砸詷O低的價(jià)格征收農(nóng)用地，政府總愿意進(jìn)行過(guò)度征收，并在大中型水利、水電、基建、交通、工業(yè)園區(qū)等工程項(xiàng)目中出現(xiàn)嚴(yán)重的土地浪費(fèi)，土地征而不用、用而無(wú)效率等現(xiàn)象比比皆是。

“小產(chǎn)權(quán)房”去留

基于這一背景，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，希望可以解決土地用途管制引發(fā)的問(wèn)題。回過(guò)頭來(lái)細(xì)究一下國(guó)土部與住建部的行文，兩部要求各地“全面”、“正確”地領(lǐng)會(huì)黨的十八屆三中全會(huì)決議，小產(chǎn)權(quán)房要合法必須符合三中全會(huì)決議中“符合規(guī)劃和用途管制”的前提，言外之意，現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房大多數(shù)不符合土地規(guī)劃和土地用途管制，乍一看確實(shí)如此。

然而“符合規(guī)劃和用途管制”并不是難事，難點(diǎn)在于《土地管理法》第43、44、53條。這幾條規(guī)定，地方政府在土地交易中，既要當(dāng)裁判員（每塊地的用途），又要當(dāng)運(yùn)動(dòng)員（土地交易必須由政府做中介）。只有地方政府才有權(quán)力將農(nóng)用建設(shè)用地變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，哪怕兩者此前的用途是一樣的。需要使用國(guó)有建設(shè)用地的建設(shè)單位，“需要向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)”，不能在“符合規(guī)劃和用途管制”的前提下直接、自行交易。在現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目的操作中，大多數(shù)項(xiàng)目都是建在集體建設(shè)用地上，也都與村集體有出租、轉(zhuǎn)讓等私下的合同約定。它們違反的最關(guān)鍵的要素就是未經(jīng)過(guò)地方政府作為中介獲得了土地。

從文字本身的意義和各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地規(guī)劃和用途管制指的是土地的用途，和所有制結(jié)構(gòu)無(wú)關(guān)，現(xiàn)有大多數(shù)的小產(chǎn)權(quán)房并沒(méi)有違反實(shí)質(zhì)意義上的土地規(guī)劃和土地用途管制（同樣是建設(shè)用地）。差別僅僅在于所有制不同：集體所有和國(guó)有的差別，這一差別原本是政府套利的關(guān)鍵。三中全會(huì)決議的精神在于“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，說(shuō)到底就是要讓政府少拿點(diǎn)，個(gè)人和集體多拿點(diǎn)。因此，國(guó)土部與住建部，是否在表面上摳三中全會(huì)決議的字眼，而實(shí)質(zhì)卻背離了三中全會(huì)的精神？

更進(jìn)一步解讀三中全會(huì)的決議，決議要求未來(lái)“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”，“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，“推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。這些都要求未來(lái)需要打破土地的國(guó)有和集體所有二元體制，不取消二元體制，法人、非農(nóng)居民和外村農(nóng)民就無(wú)法直接進(jìn)入農(nóng)用地市場(chǎng)，農(nóng)用地的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、出讓、租賃、入股等也就無(wú)從談起。

以此看來(lái)，我個(gè)人認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正是遲早的事情，區(qū)別在于要補(bǔ)繳多少土地出讓金而已，這跟當(dāng)年棚戶區(qū)、城中村的產(chǎn)生與轉(zhuǎn)正是一樣的。當(dāng)然，這也并不意味著“轉(zhuǎn)正”的歷程是一帆風(fēng)順的。而所有這些問(wèn)題的解決，最終取決于土地二元所有制的統(tǒng)一進(jìn)程，我們拭目以待。