新型城鎮化的主體與路徑

華 生 著名經濟學家、燕京華僑大學校長

新型城鎮化的主體就是要解決人的問題。不僅僅是城市自身現有的戶籍人口，還包括外來人口。

城鎮化過程中的主角，是大量進城的農民，因此相應的土地制度、戶籍制度、財政制度，應圍繞這一群體進行全面調整。這種調整要進行復雜的制度設計。

現在人們談的土地制度改革，基本上都是要把錢給城郊和城中村的農民。上述受益者，基本上都集中在富裕城市周邊的近郊和城中村。

現在學界與輿論都強調，城鎮化過程中，應該捍衛農民的權利。但是這個所謂的“農民”已經偷換了概念，是指城中村或城郊的農民，根本不是中國大多數的農民。大多數進城務工農民，其土地都在中西部地區、在山里。近郊和城中村的這批農民暴富，并不會解決大量農民工和外來人口的問題。

在搞清楚新型城鎮化的主體之后，對于財政收支、土地、戶籍等一系列問題都應進行新的制度安排，其背后本質，是利益的重新分配。

城鎮化過程中所產生的巨大利益與財富如何分配，是否能夠普惠于民，普惠于農民工和外來人口，將成為新型城鎮化是否能夠成功的關鍵。好的分配格局將保障城市的穩定，激發城市的活力，為經濟增長創造可持續的紅利。

現在談到分配問題，多數人著眼于收入。實際上，中國的分配問題是財產性收入差距太大，而不是工資收入。因此，城鎮化過程中的分配問題，不是簡單地提高農民工工資。

從長遠來看要推進財稅體制改革。減少土地財政等非稅收入占財政收入的比重；提高直接稅比重，推動財產稅、房產稅、遺產稅、贈與稅，這些稅種都是調節財產存量的，但是推進阻力很大。

從目前政府推進新型城鎮化的角度來看，政策的核心是要把城市化的成本降下來。土地收入是財政收入的屬性，要用于公共服務，而不是追求更多的資本增值。也就是說，包括教育、保障房、水利等一系列公共服務都要從這里出錢，而不是僅僅提取一定比例。

還應解決好財政體制歧視性分配問題。包括醫療、學校、社會保障在內的財政支出不應向戶籍人口特殊傾斜，而是在居民間合理分配。

只有通過建立合理的財政分配布局，才能有空間吸引更多的人在城市穩定生活與工作。這些不斷在城市安居的人口，才是未來幾十年經濟增長的源泉。

現有的城鎮化模式，主要依靠賣商住用地來聚集資金搞城鎮化，造成城鎮化的成本特別高。

土地財政在過去有一定的歷史作用，但是要想繼續健康地走下去，并切實起到推動經濟長期增長的作用，就必須要跳出這個模式。

多年來，依靠土地財政最嚴重的地區，往往是富裕之地，而它們對外來人口公共服務的提供以及相應的制度建設，并沒有做到位。

因此，對于大多數地方政府來說，推進新型城鎮化，不是有沒有錢的問題，而是資金如何分配、究竟應該為誰服務。未來主要應看財政收入分配問題，能不能找到正確的解決道路和突破口。