南方四省(區)農民用水戶協會運行管理調查與思考

卞戈亞,黃愛玉,馮廣志,鞠茂森,蘇 雯,陳康寧

(1.中國水利水電科學研究院水利研究所,北京 100048;2.中國灌溉排水發展中心,北京 100054; 3.中國農業節水和農村供水技術協會,北京 100053; 4.中國水利水電科學研究院流域水循環模擬與調控國家重點實驗室,北京 100038)

南方四省(區)農民用水戶協會運行管理調查與思考

卞戈亞1,黃愛玉2,馮廣志3,鞠茂森3,蘇 雯3,陳康寧4

(1.中國水利水電科學研究院水利研究所,北京 100048;2.中國灌溉排水發展中心,北京 100054; 3.中國農業節水和農村供水技術協會,北京 100053; 4.中國水利水電科學研究院流域水循環模擬與調控國家重點實驗室,北京 100038)

根據對廣西、江西、湖北、四川等南方四省(區)21家典型農民用水戶協會的調查,對其建設運行現狀、存在的問題及歸因等有了進一步認識。調查表明,協會在承擔工程管護責任、提升灌溉用水效率、規范用水秩序、參與新農村建設等事務中發揮了突出作用,但仍存在4個方面的問題:工程底子薄欠賬多,工程管護及日常運行經費缺口大,自身管理經驗欠缺,無法擁有工程產權等。提出了推動協會發展的具體建議:國家出臺農民用水戶協會管理條例或管理辦法,進一步宣傳貫徹落實中央末級渠系水價改革政策等。

南方四省(區);農民用水戶協會;運行管理

農民用水戶協會(以下簡稱“協會”)作為我國基層水利服務體系的“三駕馬車”之一,對培育和提高農民自主管理意識和水平,明晰農村水利設施所有權,建立現代高效的管理體制和運行機制,具有十分重要的意義,因此受到國家高度重視。2011年,中央一號文件提出要“健全基層水利服務體系”[1]。2012年6月,水利部、中央編辦、財政部聯合出臺了《關于進一步健全完善基層水利服務體系的指導意見》[2],從頂層設計高度進一步確定了健全完善基層水利服務體系的各項任務。我國的協會建設始于20世紀90年代,盡管起步稍晚,但由于國家有關部門大力推動,發展十分迅速,截至2011年底,全國共建有協會7.8萬個,管理灌溉面積約1667萬hm2,占我國有效灌溉面積的28%。2012年8月,水利部李國英副部長在講話中明確提出[3],到2013年底,要按照三部辦文件的要求,實現協會全覆蓋。盡管協會從空間布局上覆蓋日趨廣泛,但由于外部環境及其自身的多方面問題,發揮參與灌溉管理事務職能仍受一定制約[4-11]。本文根據對我國南方廣西、江西、湖北、四川四省(區)的21個協會、部分灌區水管單位及水行政主管部門的調研,形成了對協會運行管理情況的初步認識,針對存在的問題、歸因以及如何推動協會向縱深發展做了較深入的思考。

1 南方四省(區)協會發展現狀

1.1 四省(區)協會的整體情況

本次調研于2011年10月、11月間進行,主要對象是四省(區)不同運行歷時、灌域面積、管理模式的21個協會,調查方式包括問卷、座談等多種形式。四省(區)在我國南方地區具有較好的代表性,湖北省的協會建設起步最早,江西省農民自主參與灌溉管理歷史悠久,廣西壯族自治區農業灌溉主要依靠小型水利工程,四川省大型灌區的群管水利有良好基礎。截至2011年11月,四省(區)共建有協會17710個,其中大型灌區內3 760個,中型灌區內2828個,小型灌區內11032個,管理灌溉面積約803萬hm2,占四省(區)灌溉總面積的40.4%,參與農戶959.6萬戶,涉及3837萬人,見表1。

1.2 具體調研對象的運行情況

這21個協會在四省(區)的分布情況是:江西省6個,湖北省5個,廣西壯族自治區6個,四川省4個。從運行時間看,既有成立于清同治時期運行140年的協會,也有新近成立的協會。從灌區規模看,有灌溉面積達1330 hm2的協會,也有灌溉面積僅20 hm2的協會。從發起背景看,有依托大型灌區續建配套與節水改造、農業水價綜合改革、中央財政小農水項目帶動的協會,也有受世界銀行貸款項目和英國發展署資助建立的協會。調查內容力求體現協會組織運作、工程管護狀況、經費來源于財務狀況、能力建設、地方政府部門與協會關系、公共財政對協會支持等信息,調研表部分內容見表2。

表1 南方四省(區)協會發展情況調查情況

表2 調查對象具體運行情況

1.3 總體運行效果

通過多年的建設,四省(區)協會建設取得了明顯起色,發揮了多方面作用,集中體現在以下幾方面:①提升了灌溉用水效率。以綿陽市武引灌區協會和都江堰龍泉灌區協會為例,其單位農田灌溉用水量分別比協會組建前分別節約了30%和28%。②逐漸填補了農村水利工程管理主體空白。凡是協會管轄的工程,即使沒有獲得公共財政的支持,其維護狀況也得到了改觀。③改善了農業生產條件。以湖北省為例,近年來恢復和改善的灌溉面積超過26萬hm2,其中1/3來自協會的貢獻。④有效規范了灌溉用水秩序。以四川省為例,近3年來全省農業水費平均收取率從協會大面積推廣前的76.71%提高到85.56%,大型灌區收取率由53.71%提高到70.83%。⑤在新農村建設中發揮了紐帶作用。參與調查的21個協會中,有9個協會兼管了農村供水。以永福鎮江西屯協會為例,該協會不但兼管人飲工程,而且修建了76個沼氣池,改廁65個,改善了農村衛生環境。

2 協會存在的主要問題

2.1 協會所管工程完好率低急需更新改造

四省(區)多數農村水利工程建于20世紀50至70年代,受經濟技術條件制約,質量先天不足,加之運行幾十年,大多數破爛不堪,與水利現代化、灌溉現代化的要求相距甚遠,影響糧食安全。本次實地調查的協會,一般被認為運行條件相對較好,但渠道完好率在80%以上的僅有7個,50%～80%的有9個,另外有5個協會在50%以下。近年來雖然財政加大了投入,但相對龐雜浩大灌排網絡來說,工程改造仍較滯后,調研對象中所管工程基本沒有改造的(只對引水渠極少部分進行了襯砌)占38%,比如四川都江堰龍泉灌區的大汶山協會,管理灌溉面積約1020 hm2,建于20世紀70年代并經地震摧殘渠道40余公里,但至今沒有得到改造。

2.2 工程管護及日常運行經費缺口大

從經費來源看,在20家有數據的協會中,完全依靠水費或水費提成收入的有14家,完全依賴村集體籌集的1家,兼有管理費收入的3家,有養魚等經營性收入的僅有2家。從年收入看,在19家有數據的協會中,有6家低于1萬元,9家在1～4萬元之間,僅有4家高于4萬元。從單位灌溉面積水費標準看,有10家低于500元/hm2。從日常辦公條件看,有13個協會沒有獨立的辦公場所,其中多數是借用或與村委會共用,有的則在協會主席家里開會。

2.3 自身的管理經驗與水平欠缺

在這21家協會中多數協會組建程序簡單、管理機構負責人產生不民主、規章制度籠統照搬范本缺乏可操作性、管理人員缺乏財務或業務知識;從管理人員自身素質看,有10家負責人為普通農民,有8家由村支書兼任,有3家由原水管站職工、鄉水利站長或電灌站職工擔任。在調查中,不少協會負責人反映,由于協會是個新鮮事物,缺乏經驗,在管理中只能邊運行邊探索。

民主和諧的教學氛圍是學生積極主動性發揮的前提，它能消除學生的緊張心理，使學生處于一種寬松的心理環境中。如教學《能被3整除的數的特征》時，讓學生大膽去猜、去發現：“能被3整除的數有什么特征呢？”鼓勵他們有什么問題就提出來，有什么想法就說出來，對學生一視同仁，尤其是學困生只要有需要更要給予提問的機會，當一位學生說：“一個數能不能被3整除與個位有關。”“真是與個位有關嗎？”“與個位有什么關系呢？”學生會大膽質疑，并通過舉例很快就否定了剛才的說法。“那到底有什么特征呢？”學生進入一種“心欲求而尚未得，口欲言而尚不能”的求知狀態中。這樣，學生漸漸地就會在課堂上敢于向老師和同學提出問題。

2.4 多數協會沒有獲得工程產權

在21家協會中,除江西鯉陂、湖北黃林支渠和東風三干渠等少數協會外,其他18家協會均沒有水利工程產權證書或固定資產轉讓證件。關于工程產權,另一類極端現象是直接越過協會,將產權切割破碎,完全交給農戶個人,比如江西省高安市給楊圩鎮梨塘村每戶頒發了農村水利設施權屬證書,全村共頒發產權證236份,抽掉了本該由梨塘村協會承擔的工程管護主體地位,造成協會管理協調工作困難。

3 影響協會建設運行的歸因分析

3.1 管理部門重視與政策引導不夠

管理部門對協會作用了解太少,導致重視與政策扶持不夠,表現在以下幾方面:①基層管理部門對小型農田水利資產的形成因素和持續運行的管護責任認識不清,或懷疑農民的自我管理能力,導致遲遲不肯將工程產權交給協會;②在制訂水價過程中,認為調整水價是增加農民負擔,沒有按照補償成本的原則將末級渠系的工程維護和灌溉管理發生的費用進入成制定終端水價,直接影響協會收入來源;③管理部門與協會之間利益主體關系模糊,有的鄉(鎮)水利站職工仍在吃水費,這樣的協會不是用水戶的利益相關者,無法代表用水戶的共同利益。

3.2 公共性財政投入支持力度較弱

協會在建設運行起步階段主要依靠公共財政支持。近年來,公共財政投入主要以項目的形式,預算中沒有列支協會機構建設與能力建設的經費預算。究其原因,一是政府重建輕管的思想仍然沒有根除,有的文件雖然明確協會建設費用由地方配套,但實際執行或虛報夸大,或全為空頭支票;二是當地財政確實困難,協會自身沒有經費來源。

3.3 協會缺乏業務上的指導

3.4 外邊界形式確定不夠合理

在這21家協會中,按行政邊界組建的協會占多數,有12家,只有9家按水文邊界組建。例如江西和廣西,協會普遍以村行政建制為單元組建,造成兩方面具體問題:一是灌溉規模太小,收入少,而單位面積管理成本較高,造成運行維護費用不足,在21家協會中,有4個協會的灌溉面積小于67 hm2的,有的甚至只有20 hm2;二是工程管護責任難以落實,灌溉用水仍存矛盾,同一支渠(或水源)工程以下幾個行政村,各自組建協會,成為若干個獨立體,工程的共同部分維護責任難以落實,上游置之不理,下游相互推諉,造成“公地悲劇”。

4 推動協會建設向縱深發展的建議

4.1 從戰略高度充分認識培育和發展協會的重要作用

協會作為農田水利建設和管理的“主體”,是管理體制改革的關鍵環節之一,是大方向。我國歷史上利用民間力量自治管水的做法和許多國家實行農民用水協會為主要形式的用水戶參與灌溉管理成功經驗,都說明它是有生命力的。目前協會發展中存在不少問題,應當以積極的態度研究解決問題,協會的建設與發展不能一蹴而就,更不能半途而廢,不能把協會的功能局限于方便水費的收繳和用水戶的投工投勞,應當把加強協會建設,培育協會管理能力作為保障小型農田水利和大中型灌區工程良性運行的戰略措施。

4.2 進一步宣傳貫徹落實中央末級渠系水價改革政策

《關于加強農業末級渠系水價管理的通知》(發改價格[2005]2769號)明確農業末級渠系水價應“按照補償農業末級渠系運行和維修養護費用的原則核定”。維修養護費用指協會執委會成員和管水員的誤工補貼和辦公費用,這一部分是協會成員應得的勞動報酬,多數用水戶是能接受的,全國已有很多達到收支平衡的協會,如江西萬載縣的鯉陂協會、湖北當陽市黃林支渠協會、和東風渠三干渠協會等。同時建議地方政府給予協會自行造血的功能,將協會管轄范圍內的小型水庫、堰塘或荒山、以及人畜引水工程等轉交或承包給協會管理經營,擴大協會的經營范圍,增加協會的財務收入,用以滿足協會為用水戶提供服務的需要。

4.3 建議國家出臺農民用水戶協會管理相關辦法

目前,全國已有一些省份(如湖南、湖北、新疆、四川)以水利廳名義發文,出臺了《農民用水戶協會管理暫行辦法》。建議由國家相關部門組織法律專家,著手起草全國性農民用水戶協會管理相關辦法,確定協會的性質、權利、義務、責任和地位,規范協會機構建設、能力建設的程序和辦法,協會內部、外部的民主決策與監督機制等,特別是協會與各利益相關部門和單位之間的關系,以及雙方的權利、義務,有效保障協會的權益,同時規范地方政府對協會組建、發展的職責及對所管轄的小型水利工程更新改造資金投入的責任和資金來源等。

4.4 對協會水利工程更新改造予以財政傾斜

建議國家和各級地方政府,將涉農水工程建設資金向協會傾斜,加快、加大協會所管轄的水利工程更新改造資金的投入。同時建議各級政府和有關部門,特別是縣一級的地方政府,應當在全縣農田水利工程統一規劃、設計的基礎上,整合國家相關涉農項目的資金(如小農水、末級渠系改造、重點節水示范縣、以及大、中型灌區節水與更新改造、農業綜合開發、土地整治等),從水源工程、骨干渠系工程、再到末級田間工程,全盤考慮,一次投入到位,使得配套齊全,以及時發揮農田水利工程的整體效益,盡快夯實改善協會的水利工程的基礎條件。

4.5 從工程投資管理上落實協會機構能力建設的專項經費

可參考國家農業綜合開發辦公室的做法,在農業綜合開發的經費中提留7%的新技術開發的經費,用于協會組建的培訓費。建議在與協會有關的水利項目經費管理的開支類別中增設一定比例的(如總額5%～7%)用于協會機構建設與能力建設的專項經費,在中央投資中列支,不作為地方配套,實行專款專用并制定出相應的管理辦法。同時,要尋求協會后續培訓的經費來源,用以提高協會執委會等管理層面工作人員的綜合素質。

4.6 妥善落實協會所管轄的水利工程的產權歸屬問題

各級地方政府應高度重視協會所轄的末級渠系工程或小型水利工程的產權轉交問題,使用水戶在擁有產權基礎上承擔管護責任。各級地方政府、鄉(鎮)水利站,特別是灌區水管單位,要協助和指導協會在做好所管轄更新改造規劃的基礎上,做好所轄工程固定資產的登記、造冊和辦理工程產權轉交的工作。工程產權移交給協會后,協會應與其他形式的管理主體同等享受財政的補貼和維修改造支持。

4.7 培育示范性樣板協會,帶動協會規模化建設

針對當前的農民用水戶協會普遍存在規模小、能力不強、組建運行不夠規范等問題,國家、省(市)、灌區要抓好一批較大規模的示范性樣板協會建設。在抓樣板協會培育的過程中,要正確處理政府引導、推動和農民自主參與的關系。在協會規模設計上,要以合理、可行、必要為原則,不要把必要的整合變為強行的湊合。建議財政安排專項資金,成立農民用水協會發展指導服務中心和信息網絡,加強對協會的指導、監測、調查、評估。

[1]中共中央國務院.中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定[J].中國水利,2011(4):1-2.

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TV213.4

A

1003 -9511(2013)04 -0047 -04

2013-01 -10 編輯:張志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.012

卞戈亞(1979—),女,江蘇大豐人,工程師,博士,從事農業節水技術與管理研究。