軌道交通可持續發展能力評價指標體系的構建

肖 勝

（深圳市規劃國土發展研究中心，廣東 深圳 518000）

軌道交通不僅大大提高城市交通供給水平，緩解大城市日益擁堵的交通矛盾，而且在優化空間結構、支持土地集約化利用方面具有非常重要的意義。隨著我國經濟實力的持續提升，較多大城市開始大力發展軌道交通。但從目前的實際情況來看，很多城市對如何評價本地區軌道交通可持續發展能力認識模糊，從而出現決策失誤，以至于出現盲目發展、相互攀比的現象。本文從可持續發展的理論著手，基于對影響軌道可持續發展因素的全面分析，構建了軌道交通可持續發展能力的評價指標體系，以期為各地政府認識本地區軌道交通可持續發展能力、制定本地區軌道交通發展政策提供一定的借鑒。

1 可持續發展與軌道可持續發展的涵義

可持續發展（Sustainable development）的概念最先是在1972年在斯德哥爾摩舉行的聯合國人類環境研討會上正式討論，會議共同界定人類在締造一個健康和富生機的環境上所享有的權利。自此以后，各國致力界定“可持續發展”的涵義，現時已擬出的定義已有幾百個之多。1987年聯合國世界環境與發展委員會發表的《我們共同的未來》把可持續發展定義為“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”。1997年的中共十五大把可持續發展戰略確定為我國“現代化建設中必須實施”的戰略，主要包括社會可持續發展、生態可持續發展、經濟可持續發展。

按照可持續發展的涵義，可持續城市軌道交通應當既能滿足當前城市規模的軌道交通需求，促進城市發展，保證經濟有效、社會公平和生態和諧，又不損害環境及后人的需求。據此，城市軌道交通系統應該滿足如下功能：a）基本交通功能 安全、高效、舒適、環保、準時的城市公共交通；b）低碳生態功能 減少對土地資源的需求，提高土地利用效率，減少對城市生態系統的污染與破壞；c）促進社會進步功能 通過合理的規劃和管理，平衡地區發展，保障弱勢群體的權利，體現公益性，促使社會公平和諧；d）支持經濟持續發展的功能 提供滿足城市經濟建設和產業發展的設施與需求的同時，滿足軌道交通系統自身的經濟可持續發展，不對政府財政構成較大負擔。

現代社會建設項目特別是軌道交通項目是社會、經濟、生態大系統的一部分，必須具備可持續發展的能力。對城市軌道交通可持續發展能力的評價應作為城市軌道交通網絡規劃或建設規劃的重要研究內容，以便做出合理決策。

2 影響軌道交通可持續發展的主要因素分析

2.1 政策因素

回顧國內的軌道交通發展歷史，因為缺少科學的政企關系和補償機制而造成了很多問題。由于政企不分及軌道交通發展的體制機制創新不夠，政府在監管上往往越位、缺位、錯位，形成政府與企業間比較嚴重的高成本博弈關系。

2.2 規劃因素

目前，軌道交通規劃一般要歷經多次調整，規劃上的不穩定性使建設用地缺乏可控性，工程實施難度大、工程費用高，而且容易產生網絡結構不合理或重要換乘節點存在缺陷等問題。

2.3 資金因素

軌道交通建設、設施升級及運營補貼都需要巨額的投資，部分大城市軌道交通預計投資高達上千億元，資金短缺是制約城市軌道交通可持續發展的嚴重問題。

2.4 技術因素

我國不少城市的軌道交通進口了國外較先進的車輛以及配套的通訊信號等成套機電設備，不僅成本高，也不利于國內軌道交通生產技術的發展和進步，且由于較多設備來源于不同國家和地區，技術標準和系統制式不一、難于匹配，在設備升級及維修養護上常常受制于人。在軌道交通竣工驗收、建設與運營交接等方面也無全國統一的標準和規范，多借以鐵路相關標準和規范做參考，既不系統也欠科學。

3 軌道交通可持續發展的評價原則

3.1 社會評價和經濟評價并重

城市軌道交通的建設和運營成本高，收費水平由政府制定，具有顯著的社會公益性；同時，軌道交通具有可經營性特點，應建立科學的激勵機制，提高軌道公司積極性，保障經營水平。因而，必須采取社會評價與經濟評價并重的原則。

3.2 與環境、資源相協調原則

軌道交通對土地等資源提出一定要求，且在建設和運營期間對周圍環境產生一定影響，必須與資源、環境相協調，才能實現經濟社會可持續發展。

3.3 與城市發展形態相協調，支持城市建設原則

軌道交通需支持城市空間結構的形成、促進外圍新城的發展、與舊城改造協調等，且應構建以軌道站點周邊高強度開發的集約化土地利用形態，以實現城市的可持續發展。

3.4 交通系統整體優化的原則

軌道交通作為整個城市交通的一個子系統，必須與其他交通方式、交通設施等系統協調一致，才能促進整個社會的協調發展，充分實現軌道交通作為城市重要子系統的價值。

3.5 軌道交通系統本身各子系統協調原則

軌道交通系統本身由多個子系統構成，只有優化結構，實現各子系統之間的協調，通過統一的技術標準和功能接口，發揮軌道交通的規模效應，從而降低成本、控制風險。

3.6 定性分析與定量分析相結合原則

影響軌道交通可持續發展的因素有些可以量化，有些則不易量化，但評價時必須考慮周全。定性分析是定量分析的前提和基礎，定量分析則是定性分析的深化，兩者相互結合，才能做出準確的評價和判斷。

4 軌道交通可持續發展評價指標體系的建立

為了對城市軌道交通的可持續性進行評價，必須建立一套科學、合理的評價指標體系。根據可持續發展的涵義以及影響軌道交通可持續發展的主要因素，可從社會、經濟、生態、技術、政策、管理、城市、交通八個方面進行評價，每個方面又具體分解為一些評價對象。

4.1 經濟的可持續能力

4.1.1 國民經濟的可持續能力

國民經濟評價的目的是對軌道建設項目的經濟價值進行分析，以確定項目消耗社會資源的真實價值。特別是對于產出物不具備實物形態、且有顯著經濟外部性特征的城市軌道交通，國民經濟評價可在宏觀上評價國家有限資源配置合理性、真實反映軌道交通項目對國家經濟凈貢獻。國民經濟評價指標包括效益費用比、經濟凈現值、經濟內部收益率和投資回收期等。

4.1.2 財務的可持續能力

軌道交通投資大、回收期長，其發展一定要與城市經濟發展水平相適應；同時，軌道交通具有長期穩定、持續增長的票款收入，而且附著于軌道交通的商業機會也很多，如沿線物業、地下空間開發、站內商業、廣告等，因而具有可經營性。財務的可持續能力可從建設運營成本和經營收入（包括政策性補貼）兩個方面評價。

4.1.3 區域經濟影響

區域經濟影響分析的目的在于揭示軌道交通項目對宏觀或中觀經濟影響的范圍和強度及其潛在的效益，特別是長遠效益，一般可從定性和定量兩個方面描述。定性評價的主要內容有：對土地利用的影響、對產業的影響等。定量評價的主要內容有：對沿線土地價值的影響、對地區國內生產總值的影響、對建設營運期的就業人數、就業收入和生活水平提高的影響等。

4.2 社會的可持續能力

4.2.1 互適性分析

互適性分析主要是分析軌道交通項目是否被當地社會環境、人文條件所接納，以及政府部門、居民支持參與項目的程度。主要評價內容為：a）對利益主體的影響及其對項目的態度，識別誰是受益者和受損者，受益受損的程度以及利益主體對影響的重要性；b）公眾在軌道規劃、建設、運營等過程中的參與度。

4.2.2 社會影響分析

社會影響評價的目的是評價軌道交通項目對社會組織、集團和個人利益的影響。主要的評價內容包括：a）對沿線地區城市社區、社會組織、結構、建設和發展的影響；b）對沿線居民生活條件的影響；c）對消除地區發展不平衡、關照弱勢群體，促進社會公平的影響。

4.3 生態的可持續能力

4.3.1 資源利用的可持續能力

4.3.1.1 能源利用

提高能源利用效率、節約能源是可持續發展的重要環節。對能源利用效率的評價雖然可以能源消耗總量這一實物指標來表示，但考慮到軌道交通與其它運輸方式的差異性，采用單位運輸量的能源消耗這一指標更為合理。

4.3.1.2 土地利用

軌道及其附屬設施、軌道綜合開發等均需要土地資源，不同發展機制、技術水平下的土地資源利用效率不同。對土地利用的評價一般用實物指標計算，如可考慮使用單位長度軌道所需要的土地面積、軌道綜合開發面積、與軌道相關的地下空間開發利用面積等指標來衡量。

4.3.2 環境的可持續能力

4.3.2.1 噪聲、振動和電磁干擾

軌道交通在建設過程中產生施工噪聲，軌道運行產生一定的噪聲和振動，而變電所、列車運行時產生電磁干擾。噪聲和電磁干擾過大會危害人的身體健康，而振動有可能會破壞建筑物。

4.3.2.2 土壤和水污染

軌道建設和運營期間，雨污水的處理及排放等對周邊土壤和水有較大影響。

4.3.3 沿線生態的可持續能力

軌道對生態影響分析主要包括：a）對自然保護區和風景名勝區的影響；b）對城市自然資源與生物多樣性的影響；c）對動植物生長分布及生活規律的影響；d）對沿線自然景觀的影響等。對生態影響一般采用定性描述。

4.4 政策的可持續能力

4.4.1 政府與企業責權利劃分

目前還未形成科學的政企關系和明確合理的補償機制，政府在監管上往往越位、缺位、錯位，且政府內部涉及軌道交通業務的部門多，協調難度大。可從政府職責的合理性、企業的激勵機制、對企業的監管等方面做定性評價。

4.4.2 投融資模式

可從建設資金和運營資金籌集兩個方面對投融資模式進行考慮。建設資金籌集主要從政府財力、特許經營操作經驗、吸納國內外貸款的能力等方面評價；運營資金籌集可從軌道交通營業收入、政府補貼額度、沿線受益者返還收益、銀行貸款等方面評價。

4.4.3 規劃設計科學性與穩定性

城市軌道交通網絡是城市公共交通的骨干，是城市總體規劃的重要組成部分，具有法定效力，必須超前規劃、嚴格控制，并保持穩定。可從網絡規劃的穩定性、客流預測的準確性、可實施性等方面評價。

4.5 技術的可持續能力

4.5.1 土建技術

城市軌道交通的土建技術，包括車站、停車場、車輛段、維修基地與區間線路各類結構（隧道、橋梁、路基、軌道）的設計施工技術。土建技術的評估可從技術性能和推廣價值兩個方面來考慮，技術性能主要從技術先進性、技術安全性、技術重要性、技術成熟度等幾個方面評價，推廣價值主要從直接經濟效益、社會效益、技術需求程度和技術適用性四個方面評價。

4.5.2 機電設備技術

軌道交通的機電設備包括車輛、供電、通信信號、運營控制系統、自動售檢票系統、環控系統、社保監控系統、防災報警系統等，機電設備技術主要從設備先進性、設備安全性、自主創新情況、國產化率、無故障工作時間等幾個方面評價。

由于進口的機電設備費用高，且技術標準和系統制式不一、難于匹配，因此國產化率和自主創新情況也是機電設備技術評價中最重要的指標。

4.6 管理的可持續能力

4.6.1 建設管理水平

安全問題是影響城市軌道交通可持續發展的重要因素，當前建設速度快、工程量大、規模大，建設單位的管理、技術力量長期處于超負荷運轉狀態，安全管理形式不容樂觀。建設管理水平可從安全事故次數、死亡人數等方面評價。

4.6.2 運營管理水平

可從軌道運營主體和乘客兩個方面評價，軌道運營主體角度可從軌道網絡運行的安全性、經濟性、高效性等方面評價；乘客角度可從準點率、便捷性等方面評價。

4.7 城市的可持續能力

4.7.1 支持城市發展

軌道交通作為城市的一個部分，應滿足城市發展及與周邊城市的聯系需求，促進城市功能及城市空間結構的形成。可從軌道與城市建設重點地區協調性、與產業協調性、與重大基礎設施協調性等方面考慮。

4.7.2 形成合理的用地模式

站點周邊應盡量高強度開發，引導軌道交通與沿線土地利用協調發展，并對車站周邊各種設施進行合理布局。可從建筑覆蓋率、車站周邊土地利用性質和開發強度、車站周邊設施布局合理性等方面衡量。

4.8 交通的可持續能力

4.8.1 對交通系統的改善效果

對交通系統的改善效果是通過對軌道建成后各項交通運行指標的分析，評判出項目實施對交通系統的影響。可從軌道分擔率、出行時間改善、路網服務水平變化等方面進行評價。

4.8.2 與地面交通的關系

軌道交通作為大運量系統，以承擔中長距離出行乘客為主，需要得到地面交通系統的支持，兩者之間關系互為補充、互為輔助。在地鐵網絡還未充分建成的情況下，兩者互相競爭的局面可能還不是特別突出，一旦網絡建立之后，資源的有效性問題將很快凸顯。因此，與地面交通的關系的評價可從資源配置的有效性、換乘與銜接關系、公交與地鐵的競合關系等方面考慮。軌道交通可持續發展能力的評價指標體系如表1所示。

表1 軌道交通可持續發展能力的評價指標體系

表1（續）

5 結語

需要說明的是，囿于篇幅，本研究只考慮了構建軌道交通可持續發展能力評價指標體系所應該考慮的主要因素，忽略了各個指標所占的具體權重，因此，在具體應用過程中需結合實際賦予相應的權重，以對軌道交通的可持續發展能力進行綜合評價。

[1]張雁，宋敏華，馮愛軍.城市軌道交通可持續發展研究及工程示范[M].北京：中國建筑工業出版社，2010.

[2]王灝.城市軌道交通可持續發展的思考[J].宏觀經濟研究，2009，（3）：36-40.

[3]李曉松.對城市軌道交通可持續發展的思考[J].城市交通，2006，4（2）：6-10.

[4]林正，孫彰，張文宇.香港地鐵的可持續發展探索[J].都市快軌交通，2008，21（1）：5-10.

[5]劉昌義，潘家華，張瑩.城市軌道投資的經濟和就業影響——以北京市為例[J].重慶交通大學學報：社科版，2011，11（5）：19-21.