司法視角下的農(nóng)村基層民主困境——以新會(huì)法院司法案例為研究對(duì)象

□梁文生 [電子科技大學(xué)中山學(xué)院 中山 528400]

□丘國(guó)漢 [江門(mén)市新會(huì)區(qū)人民法院 江門(mén) 529400]

2011年廣東省陸豐市的烏坎事件，源于土地被村委會(huì)成員私下變賣(mài)，其中折射出來(lái)的基層民主問(wèn)題，引起人們進(jìn)一步重視。

我國(guó)憲法規(guī)定，村民委員會(huì)是群眾基層自治組織。在農(nóng)村實(shí)行直接民主選舉的村民自治，一直是我國(guó)進(jìn)行政治改革的重要環(huán)節(jié)。多年來(lái)農(nóng)村基層民主存在的諸多問(wèn)題，已經(jīng)由許多政治學(xué)、行政管理學(xué)學(xué)者予以實(shí)證或理論研究，取得不斐成果。然而，從司法角度來(lái)分析農(nóng)村基層民主問(wèn)題，并予以解釋?zhuān)M(jìn)而提出有效的對(duì)策，目前學(xué)界尚不多見(jiàn)。

囿于地域和數(shù)據(jù)的廣泛，本文僅選取廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)人民法院2008～2011年涉農(nóng)司法案件作為研究對(duì)象（見(jiàn)表1），運(yùn)用定量實(shí)證分析方法，從司法角度分析農(nóng)村基層民主存在的問(wèn)題。

表1 2008～2011年江門(mén)市新會(huì)區(qū)人民法院涉農(nóng)司法案件統(tǒng)計(jì)表

一、從司法實(shí)踐的視角看農(nóng)村基層民主存在的問(wèn)題

2008年至2011年，新會(huì)法院審理農(nóng)村基層“兩委”（村委和村黨委）干部犯罪案件12件，農(nóng)業(yè)承包合同案164件，其中76件乃因村民選舉所致（見(jiàn)表1）。這些案件均與農(nóng)村基層民主相關(guān)，體現(xiàn)在民主選舉、民主運(yùn)作和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)。農(nóng)村基層民主看似是政治問(wèn)題，然而通過(guò)司法程序解決其糾紛，正好符合“政治司法化”的法治要求[1]。與此同時(shí)，司法判例同樣能夠折射出農(nóng)村基層民主的困境，包括政治、法律、社會(huì)等層面的因素。從研究的案件可見(jiàn)，目前新會(huì)區(qū)村民自治的民主進(jìn)程存在諸多困境。

（一）民主選舉的虛化：賄選司空見(jiàn)慣

從刑事案件當(dāng)事人陳述來(lái)看，在村委普選過(guò)程中，以賄賂、威脅手段干預(yù)選舉的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，村民民主選舉被虛化，形同虛設(shè)，亟待司法救濟(jì)。如2008年沙堆鎮(zhèn)沙東村胡某等五人，為籌集下一屆選舉活動(dòng)所需要的資金而集體受賄。又如2009年新會(huì)法院在審理村委會(huì)主任周某挪用資金罪一案時(shí)，被告人周某在法庭上供認(rèn)不諱，“花了40多萬(wàn)元才走上村委主任的位置。現(xiàn)在才剛做幾個(gè)月時(shí)間，也僅拿回20多萬(wàn)元”。盡管被告人此番供述聽(tīng)起來(lái)頗為荒唐，也從中看出賄選現(xiàn)象的常規(guī)化。

盡管農(nóng)村賄選現(xiàn)象普遍，但能夠查辦追究的案件甚少。因?yàn)橘V賂選舉的行為一般私下秘密進(jìn)行，如通過(guò)宗族、親友進(jìn)行賄選拉票，頗難取證。這說(shuō)明通過(guò)非法手段當(dāng)選的現(xiàn)象很難直接查明，只待經(jīng)濟(jì)犯罪東窗事發(fā)時(shí)才水落石出。這是多年來(lái)紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等部門(mén)難以直接、有效查處賄選行為的原因，也是助長(zhǎng)農(nóng)村換屆選舉中賄選普遍和嚴(yán)重的重要因素。

（二）民主運(yùn)作不規(guī)范：權(quán)力濫用損害公共權(quán)益

村干部在民主運(yùn)作（村務(wù)管理）過(guò)程中，濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，損害公眾權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如濫用出具計(jì)生、戶(hù)籍等證明文件的權(quán)力，亂向村民收取高額費(fèi)用。對(duì)此現(xiàn)象，政府部門(mén)或司法部門(mén)多以村民自治為由不受理村民投訴，導(dǎo)致村民對(duì)村委會(huì)的怨氣日增，同時(shí)對(duì)民主運(yùn)作產(chǎn)生不信任。當(dāng)然，此種侵權(quán)現(xiàn)象或與新會(huì)區(qū)村民自治規(guī)范不完善和相關(guān)職能部門(mén)的行政陋習(xí)密切相關(guān)。

從新會(huì)法院審理的司法案件來(lái)看，農(nóng)村民主運(yùn)作中濫用權(quán)力、損害公共權(quán)益的現(xiàn)象多發(fā)生在違規(guī)承包土地、侵吞集體財(cái)產(chǎn)等案件之中。例如，農(nóng)村兩委干部通過(guò)村委會(huì)的合法形式，低價(jià)發(fā)包村集體財(cái)產(chǎn)；又或單方毀棄與村民簽訂的土地承包合同；或者不依法發(fā)放征用村民承包土地的補(bǔ)償費(fèi)用等等。新會(huì)區(qū)因村委換屆改選引致農(nóng)業(yè)承包糾紛的案件，呈逐年增長(zhǎng)之勢(shì)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2008年至2011年，新會(huì)法院受理以村委會(huì)或村民小組為原告的訴訟案件89件，其中涉及村委換屆改選引致的農(nóng)業(yè)承包糾紛案件76件，占總承包案件164件的46.3%（見(jiàn)表1）。該類(lèi)案件有因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)違約引發(fā)的糾紛，也有因農(nóng)村土地承包費(fèi)增長(zhǎng)而令現(xiàn)任村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員心理失衡所致，但更多是因村委會(huì)實(shí)行民主普選，村委的權(quán)力、利益格局調(diào)整所導(dǎo)致。尤其值得關(guān)注的是，該類(lèi)訴訟案件有基本的規(guī)律，即往往在村委選舉結(jié)束之后便陸續(xù)訴至法院。如原告新會(huì)崖門(mén)鎮(zhèn)明蘋(píng)村民委員會(huì)月堂一隊(duì)訴被告李某、第三人余某農(nóng)業(yè)承包合同糾紛一案，該案被告李某以村民身份在多年前以較低的價(jià)格承包荒廢的非農(nóng)田土地，幾年后承包費(fèi)上漲，將土地轉(zhuǎn)包第三人。新當(dāng)選的村民小組長(zhǎng)看到被告獲利，遂以被告破壞土地為由要求解除承包合同。案經(jīng)審理，新會(huì)法院依法駁回訴訟請(qǐng)求。

這類(lèi)案件還存在一個(gè)共性，前任村主任或村民小組組長(zhǎng)在離任前，未經(jīng)民主決議程序，擅自解除、單方終止承包合同，強(qiáng)行收回承包土地；或干脆不經(jīng)協(xié)商另行發(fā)包給他人造成糾紛；新任村主任或組長(zhǎng)以承包合同違反民主議定程序?yàn)橛桑蚍ㄔ浩鹪V主張承包合同無(wú)效并要求收回涉案土地而導(dǎo)致訴訟。雖然這些訴訟不免夾雜經(jīng)濟(jì)、宗族等利益因素，但是這類(lèi)案件反映出村委會(huì)干部在管理過(guò)程中，以權(quán)謀私的現(xiàn)象比較普遍，一方面低價(jià)出租集體財(cái)產(chǎn)，侵犯村集體利益；另一方面隨意解除合同，對(duì)承包的村民來(lái)說(shuō)，合同的穩(wěn)定得不到維護(hù)，同樣侵犯了部分合法承包戶(hù)的利益。這既不利于農(nóng)村基層的穩(wěn)定，也影響農(nóng)村政策的落實(shí)，制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）民主監(jiān)督缺失：經(jīng)濟(jì)犯罪阻礙農(nóng)村建設(shè)

2008年至2011年，新會(huì)法院依法追究12名村“兩委”干部因職務(wù)犯罪的刑事責(zé)任。該4年時(shí)間判處的人數(shù)，與前7年（2001～2007年）判處的15人數(shù)量基本持平。由此可見(jiàn)，農(nóng)村基層民主的另一大困境是經(jīng)濟(jì)犯罪頻發(fā)，阻礙農(nóng)村建設(shè)。

村干部的經(jīng)濟(jì)犯罪主要有職務(wù)侵占、挪用資金、非法占有農(nóng)用地、非國(guó)家工作人員受賄等，而且隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其犯罪元素變得復(fù)雜多樣，具有如下新特點(diǎn)：一是犯罪對(duì)象從金錢(qián)向土地利益集中，主要發(fā)生在土地開(kāi)發(fā)利用、轉(zhuǎn)讓、發(fā)包的帳目管理的環(huán)節(jié)。二是犯罪主體從單一型向合伙型發(fā)展，如2008年沙堆鎮(zhèn)沙東村胡某、廖某、李某等五人受賄一案，從村支部書(shū)記到普通村委委員形成了嚴(yán)密的利益集團(tuán)，先后向某承包人索取款項(xiàng)近20萬(wàn)元。三是犯罪手段從簡(jiǎn)單向復(fù)雜隱蔽轉(zhuǎn)變，常以合法形式掩蓋非法目的，如通過(guò)在招投標(biāo)中廢標(biāo)、串標(biāo)、泄標(biāo)牟取利益。因村干部履職不當(dāng)和違法犯罪所引起的群體矛盾，極容易演變?yōu)榇迕袢后w上訪事件，不但影響農(nóng)村基層的穩(wěn)定，也影響民眾對(duì)基層民主的信任，阻礙村民自治的進(jìn)程。

二、農(nóng)村基層民主困境的原因分析

從司法實(shí)踐折射出的農(nóng)村基層民主困境，是由多層次的原因綜合形成的。既有微觀的原因，如村干部法治觀念和服務(wù)意識(shí)薄弱；也有深層次的社會(huì)結(jié)構(gòu)因素，如民主歷史不長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等等原因。村干部是利益人，若無(wú)制度制約，不免為私利進(jìn)行權(quán)力尋租。社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變需要漫長(zhǎng)的時(shí)間，但是離不開(kāi)制度建構(gòu)的逐步調(diào)整。因此，我們主要從制度層面，在民主選舉、運(yùn)作和監(jiān)督各環(huán)節(jié)，尋找農(nóng)村基層民主困境的原因。

（一）民主權(quán)利的行使缺乏有效引導(dǎo)

盡管經(jīng)過(guò)多年民主實(shí)踐，基層群眾民主意識(shí)從睡眠狀態(tài)下醒來(lái)，那些抱著“事不關(guān)己，高高掛起”心態(tài)的村民，也開(kāi)始積極參加公共村務(wù)活動(dòng)。然而，賄選現(xiàn)象的常規(guī)化，表明在金錢(qián)利誘面前“倒賣(mài)”手中選票的不乏其人。有人認(rèn)為民主由社會(huì)精英來(lái)實(shí)現(xiàn)，普羅大眾往往為眼前利益而出賣(mài)民主[2]。也有人認(rèn)為，民主進(jìn)程是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在民主初級(jí)階段，賄選現(xiàn)象在所難免。此論有在理之處，但是，我們不能因噎廢食，無(wú)所作為。民眾參與是基層民主的重要標(biāo)準(zhǔn)[3]。目前，村民如何實(shí)現(xiàn)普選等民主制度得不到啟蒙教育和訓(xùn)練引導(dǎo)，民主權(quán)利行使缺乏有效引導(dǎo)，法制觀念淡薄，政治參與能力普遍低下。在不少群眾眼里是“一覺(jué)醒來(lái)便談民主”，卻沒(méi)有必要的引導(dǎo)和約束，民主程序徒具形式，導(dǎo)致紛爭(zhēng)不斷。村民作為經(jīng)濟(jì)人，可能為短期利益蒙蔽而出賣(mài)選票，但是，他們同樣是理性人，只要通過(guò)必要的引導(dǎo)和訓(xùn)練，并且經(jīng)過(guò)反復(fù)博弈的過(guò)程，最終能夠理性、獨(dú)立地行使自己的民主權(quán)利[4]。

（二）村民自治的管理機(jī)制流于形式

新會(huì)農(nóng)村在民主運(yùn)作過(guò)程中，出現(xiàn)村干部濫用權(quán)力損害集體權(quán)益的現(xiàn)象，直接原因是管理機(jī)制流于形式，得不到切實(shí)的貫徹。首先，財(cái)產(chǎn)管理機(jī)制落實(shí)不到位。盡管新會(huì)區(qū)農(nóng)村在規(guī)范“資金，資產(chǎn)，資源”三資管理、公開(kāi)村務(wù)方面作了極大努力，但收效不大，一些制度依然流于形式。主要原因是村級(jí)組織的權(quán)力過(guò)于集中，部分村干部甚至對(duì)村里的資金可以任意調(diào)用、借用、挪用，“村帳鎮(zhèn)管”制度發(fā)揮的作用有限，管帳不管錢(qián)，管理不到位，村民自治有名無(wú)實(shí)。這點(diǎn)在前面所列舉的幾個(gè)案件中可見(jiàn)一斑。其次，“一事一議”民主管理制度落實(shí)不到位。即使召開(kāi)會(huì)議，也是幾個(gè)村委干部閉門(mén)會(huì)議，沒(méi)有廣泛聽(tīng)取村民意見(jiàn)，形成少數(shù)人壟斷的局面，不能有效防止村干部的權(quán)力尋租。最后，村民大會(huì)形同虛設(shè)。據(jù)法律規(guī)定，重大事務(wù)必須經(jīng)過(guò)村民大會(huì)決議。然而，有的村從來(lái)沒(méi)有召開(kāi)過(guò)村民大會(huì)。更為普通的做法是，村干部瞞騙村民，不說(shuō)明理由，即上門(mén)串聯(lián)，找每戶(hù)家長(zhǎng)簽名。一旦損害集體利益之事發(fā)，村干部隨即拿出村民簽名，美其名曰“民主決定”。

（三）民主監(jiān)督缺乏完善機(jī)制

誠(chéng)如前述，村兩委干部獨(dú)斷權(quán)力大，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，因?yàn)榉梢?guī)定村委會(huì)乃基層自治組織。因此，要么缺乏民主監(jiān)督機(jī)制，要么監(jiān)管難落實(shí)。譬如，一些行政機(jī)關(guān)對(duì)村民的舉報(bào)、請(qǐng)求和反映的情況不予受理；對(duì)以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)的舉報(bào)，不進(jìn)行調(diào)查和依法處理；對(duì)村民反映村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的情況，不進(jìn)行調(diào)查核實(shí)和處理。另外，部分干部心存息事寧人的心態(tài)，對(duì)違法犯罪事件本著多一事不如少一事、大事化小的消極態(tài)度進(jìn)行處理，自然難以杜絕賄選行為和權(quán)力尋租現(xiàn)象。

（四）法律救濟(jì)途徑不完善

在村民自治的實(shí)踐當(dāng)中，當(dāng)村民與村民委員會(huì)不斷發(fā)生沖突時(shí)，既難通過(guò)民主罷免方式解決，同時(shí)司法救濟(jì)途徑不暢，導(dǎo)致村民自治糾紛處于司法救濟(jì)的邊緣領(lǐng)域。突出表現(xiàn)有以下兩個(gè)方面。

一是我國(guó)在進(jìn)行村委會(huì)選舉的制度設(shè)計(jì)時(shí)，關(guān)于村民選舉權(quán)利救濟(jì)制度的規(guī)定付之闕如。村民雖然享有選舉權(quán)利，但此權(quán)利得不到很好的保障，也無(wú)法得到及時(shí)有效的救濟(jì)。2010年10月修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第17條規(guī)定，“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會(huì)成員的，當(dāng)選無(wú)效。對(duì)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào)，由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。”具體依哪個(gè)部門(mén)法處理，其程序如何，違法者究竟負(fù)何種法律責(zé)任，法律均未予明確規(guī)定。

另一方面是在民事涉農(nóng)訴訟中，主要是農(nóng)業(yè)承包合同糾紛涉及較多法律問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，從我國(guó)現(xiàn)有法律框架來(lái)看，關(guān)于農(nóng)業(yè)承包案件訴訟主體的確定、案由的確定等問(wèn)題，現(xiàn)有法律、法規(guī)的規(guī)定不詳盡，各地法院操作不一。以江門(mén)地區(qū)為例，村民組織若要作為原告進(jìn)行起訴，必須由三分之二以上的有選舉資格的村民到法院辦理相關(guān)起訴手續(xù)，法院才能立案受理。這樣的法律規(guī)定是十分不利于廣大村民維護(hù)集體利益的，亦使當(dāng)?shù)卮迕駮?huì)將矛盾指向法院。事實(shí)上，不少村民更習(xí)慣采取上訪途徑來(lái)尋求解決糾紛，容易造成不良的社會(huì)效果。

三、破解農(nóng)村基層民主困境的對(duì)策

毋庸置疑，經(jīng)過(guò)30多年改革開(kāi)放的歷程，新會(huì)區(qū)農(nóng)村基層民主的面貌已經(jīng)煥然一新，農(nóng)村民眾參政議政，實(shí)行民主自治，取得一定成效。然而，通過(guò)相關(guān)司法案件，也可以看出基層民主的諸多困境。針對(duì)上述困境及其原因，需要從以下幾方面對(duì)癥下藥。

（一）完善立法，做到有法可依

1.將村委會(huì)選舉納入選舉訴訟的范圍，遵循法治原則

目前，村委會(huì)選舉不屬于《選舉法》調(diào)整范疇，農(nóng)村基層民主選舉的諸多非法行為處于法律真空地帶，得不到司法救濟(jì)來(lái)糾正，導(dǎo)致“賄選”等行為常規(guī)化。因此，我國(guó)立法部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步完善《村民委員會(huì)組織法》，增加有關(guān)選舉資格案件救濟(jì)途徑的內(nèi)容和程序。在現(xiàn)有法律框架下，要么將村委選舉納入行政訴訟案件的受理范圍，要么將其納入民事訴訟法中的關(guān)于選舉資格的特別程序。或者另起爐灶，制定規(guī)范村委會(huì)選舉的立法。目前，在對(duì)相關(guān)法律作出修改前，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)司法解釋?zhuān)鞔_人民法院對(duì)該類(lèi)案件的受理范圍和適用程序。通過(guò)立法，將農(nóng)村基層民主等問(wèn)題轉(zhuǎn)化為法律問(wèn)題，既有利于村民權(quán)利的保護(hù)，也有利于社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)。

2.立法完善民主沖突的司法救濟(jì)機(jī)制

對(duì)于村民委員會(huì)損害村民自治權(quán)利行為的法律救濟(jì)，我國(guó)現(xiàn)有法律沒(méi)有明確規(guī)定。綜觀《組織法》，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了一些自治權(quán)實(shí)施機(jī)關(guān)的義務(wù)性規(guī)范，而沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定違反這些義務(wù)性規(guī)范行為的法律后果和司法救濟(jì)保障。如《組織法》第30、31條，規(guī)定村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)并應(yīng)當(dāng)保證公布內(nèi)容的真實(shí)性等，但缺乏違反這些法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)如何追究相應(yīng)人員的法律責(zé)任和如何補(bǔ)救的規(guī)定，一旦出現(xiàn)違反此類(lèi)義務(wù)性規(guī)范行為時(shí)，村民救濟(jì)無(wú)門(mén)，司法機(jī)關(guān)也難以介入，個(gè)體村民的民主自治權(quán)利得不到法律有效保障。村民委員會(huì)是自治機(jī)構(gòu)，若不依法公開(kāi)村務(wù)和財(cái)務(wù)，損害了村民的自治權(quán)，相關(guān)人卻不能提起民事訴訟，也不符合提起行政訴訟的條件，目前只能通過(guò)提起召開(kāi)村民會(huì)議否決或?qū)で笮姓绞郊右越鉀Q。因此，完善司法救濟(jì)機(jī)制，刻不容緩。

（二）完善村務(wù)管理制度建設(shè)，保障民主運(yùn)作

1.加強(qiáng)宣傳教育和引導(dǎo)，提高法治觀念

加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)村民獨(dú)立行使民主權(quán)利，并以古今中外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為鑒，指導(dǎo)村民以長(zhǎng)期利益為目標(biāo)，理性選舉，認(rèn)清賄選的實(shí)質(zhì)和危害。其次，建立對(duì)違法行為進(jìn)行檢舉、申訴的合法途徑，預(yù)防不必要的群體性事件發(fā)生，保證選舉的公平、公正。最后，加強(qiáng)普法宣傳，提高基層民眾的法律意識(shí)，呼吁民眾通過(guò)法律途徑解決民主問(wèn)題。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，將村民自治的民主性落到實(shí)處，以法律規(guī)范村干部的管理行為，減少因村委換屆、人員更替所引發(fā)的不必要糾紛，做到唯法是遵，防止權(quán)力濫用。

2.制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開(kāi)

“公開(kāi)、公平、公正”是村務(wù)管理的原則，其中村務(wù)公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)公平、公正的前提。如何實(shí)現(xiàn)這種“陽(yáng)光計(jì)劃”，需要制度的創(chuàng)新。廣東省開(kāi)平市赤水鎮(zhèn)實(shí)行農(nóng)村土地承包合同公示制度，為我們提供了“村務(wù)公開(kāi)”的成功范例。自2008年實(shí)行該公示制度以來(lái)，該鎮(zhèn)公示的303份合同，沒(méi)有出現(xiàn)一宗矛盾糾紛，既促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因?yàn)椋局贫仁谴鍎?wù)公開(kāi)的創(chuàng)新形式，本身也是一個(gè)民主監(jiān)督程序，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。另外，廣東佛山南海區(qū)實(shí)施的農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)，也是值得借鑒的制度創(chuàng)新。農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)將農(nóng)村全部集體資產(chǎn)和合同納入平臺(tái)進(jìn)行管理，對(duì)資產(chǎn)發(fā)包、租賃、出讓、轉(zhuǎn)讓或者轉(zhuǎn)租等行為實(shí)行統(tǒng)一管理、交易和監(jiān)督。交易時(shí)，由村民代表和理財(cái)組成員到場(chǎng)見(jiàn)證監(jiān)督，并全程視頻監(jiān)控，這樣既能解決村民不信任村干部的問(wèn)題，且有效防止私下交易、損害集體利益的現(xiàn)象發(fā)生。

3.設(shè)立“村議會(huì)”，落實(shí)村民代表大會(huì)制度

《組織法》規(guī)定的“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督、還權(quán)于民”，是指導(dǎo)重大村務(wù)民主決策的原則，村民代表大會(huì)制度則是運(yùn)行機(jī)制。凡是重大村務(wù)事項(xiàng)，如對(duì)外簽訂合同、出讓土地、開(kāi)發(fā)房產(chǎn)、工程項(xiàng)目資金籌集、招投標(biāo)方案等，應(yīng)該由村民代表大會(huì)集體討論表決，并全面推行信息公開(kāi)。由于人數(shù)眾多，或者村民經(jīng)常在外工作，召開(kāi)村民代表大會(huì)實(shí)屬不易，許多農(nóng)村的村民代表大會(huì)制度形同虛設(shè)。因此，應(yīng)該設(shè)立“村議會(huì)”，即選出固定的村民代表，要求達(dá)到過(guò)半的人數(shù)，經(jīng)常在外的代表可以委托固定代表行使投票權(quán)，并且定期召開(kāi)會(huì)議。此舉相當(dāng)于外國(guó)的議會(huì)。其次，建立“質(zhì)詢(xún)?cè)u(píng)議制度”和“責(zé)任追究制度”，改變換屆后人走事不了而無(wú)人跟進(jìn)的尷尬狀況，責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，防止村干部在任期間的侵權(quán)行為。

（三）加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，多層面、多方位保障村民自治

1.發(fā)揮各部門(mén)的職能，齊治共管

首先，發(fā)揮地方人民代表大會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督職能。雖然村委會(huì)是自治組織，但是各村均有人大代表，因此，應(yīng)將村委會(huì)納入地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督機(jī)制。其次，發(fā)揮職務(wù)犯罪偵察機(jī)關(guān)的職能，防止和制裁村干部職務(wù)犯罪。紀(jì)委、檢察院和公安局分別對(duì)村委會(huì)職務(wù)犯罪進(jìn)行管轄，充分利用反腐部門(mén)。第三，發(fā)揮法院的審判職能，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。法院為涉農(nóng)案件提供有效的司法救濟(jì)，應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合客觀情況，解決涉農(nóng)糾紛。第四，發(fā)揮聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，和平解決村民糾紛。由新會(huì)政法委牽頭成立的訴前聯(lián)調(diào)機(jī)制，在實(shí)踐中取得良好效果。農(nóng)村是熟人社會(huì)，除了釋法答疑工作外，針對(duì)村民自治權(quán)糾紛的特殊性，盡量使用聯(lián)調(diào)手段來(lái)化解，有利于鄰里和睦，避免對(duì)抗。最后，發(fā)揮政府的指導(dǎo)功能，預(yù)防群體性事件發(fā)生。由鎮(zhèn)政府設(shè)立或指定專(zhuān)門(mén)部門(mén)，引導(dǎo)和監(jiān)督村民自治權(quán)利的落實(shí)，完善“村賬鎮(zhèn)管”及離任審計(jì)工作，避免流于形式。對(duì)村民糾紛特別是容易引發(fā)群體性事件的糾紛，鎮(zhèn)政府應(yīng)主動(dòng)介入?yún)f(xié)調(diào)，力戒用操縱方式來(lái)處理群眾訴求，否則容易釀成沖突和對(duì)抗，導(dǎo)致群眾對(duì)政府和法治的不信任。

2.設(shè)立“觀察員制度”，實(shí)現(xiàn)民主有序發(fā)展

美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森斯認(rèn)為，社會(huì)是一個(gè)整體系統(tǒng)，需要各部分相互支持和作用[5]。村委會(huì)是社會(huì)的有機(jī)組成部分，并非與世隔絕自行治理的，需要與其他社會(huì)部分互動(dòng)。因此，除了各部門(mén)發(fā)揮職能、齊治共管外，應(yīng)由各部門(mén)派員設(shè)立“觀察員”小組，定點(diǎn)聯(lián)系各個(gè)村委員，對(duì)村委員的民主選舉、運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，并接受村民的投訴，從而保證基層民主的有序發(fā)展。

四、小結(jié)

本文雖然僅對(duì)新會(huì)法院涉農(nóng)案件進(jìn)行實(shí)證分析，但是，一葉知秋，司法案件可以反映出村民選舉權(quán)虛化、村干部濫用權(quán)力損害公共權(quán)益、村干部經(jīng)濟(jì)犯罪頻發(fā)等現(xiàn)象，折射出農(nóng)村基層民主的困境。

造成這些困境的原因?yàn)槎鄬哟蔚模疚膬H從制度層面，分析了民主選舉缺乏教育和引導(dǎo)、村民自治的管理機(jī)制流于形式、民主監(jiān)督缺乏完善機(jī)制和法律救濟(jì)途徑不完善四大原因。

針對(duì)上述困境，本文提出幾點(diǎn)相應(yīng)的對(duì)策，一是完善立法，做到有法可依。有關(guān)村民委員會(huì)的法律內(nèi)容不夠明確，缺乏程序性規(guī)定，應(yīng)該盡快立法完善。二是完善村務(wù)管理制度建設(shè)，保障民主運(yùn)作。通過(guò)制度創(chuàng)新，落實(shí)原來(lái)的村務(wù)公開(kāi)制度，并且建議設(shè)立“村議會(huì)”，落實(shí)村民代表大會(huì)制度。三是加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，多層面、多方位保障村民自治。各部門(mén)互相配合，發(fā)揮職能，齊治共管，并設(shè)立“觀察員制度”，保證民主有序發(fā)展。

農(nóng)村基層民主是我國(guó)民主化進(jìn)程的重要一環(huán)，也是保障廣大公民合法權(quán)益的重要組成部分。在此發(fā)展過(guò)程中，堅(jiān)持法治原則，完善司法救濟(jì)，是實(shí)現(xiàn)有序民主的重要保證。

[1]梁文生.政治、司法與個(gè)人命運(yùn)[M].北京: 線裝書(shū)局, 2009: 250.

[2]BACHRACH P.The Theory of Democratic Elitism: A Critique[M].Boston: Little, Brown and Company, 1967: 1-9.

[3]郭秋水.當(dāng)代三大民主理論[M].北京: 新星出版社,2006: 10.

[4]吳文程.政治發(fā)展與民主轉(zhuǎn)型：比較政治理論的檢視與批判[M].長(zhǎng)春: 吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司, 2008:73-85.

[5]杰弗里·亞歷山大.社會(huì)學(xué)二十講[M].賈春增, 董天明, 王謹(jǐn), 等譯.北京: 華夏出版社, 2000: 65-79.