我國礦產資源規劃功能定位與目標優化

□文/武瑞杰

（鄭州大學西亞斯國際學院 河南·新鄭）

作為礦產資源勘查、開采活動的指導性文件，礦產資源規劃是依法審批與監督管理的依據。發揮礦產資源規劃作用的基礎是礦產資源規劃的權威性和科學性。在日益強化的資源環境約束下，明確我國礦產資源規劃的功能，優化礦產資源規劃的目標，既有助于深刻理解我國礦產資源規劃實踐，也有利于通過規劃制度的完善，提高規劃體系的質量，實現礦產資源規劃的功能和目標。

一、礦產資源規劃的內涵

礦產資源規劃是國家或地區根據其經濟發展的中長期規劃，以及屬地的礦產資源特點與開發利用現狀，在時間上和空間上，針對礦產資源保護、勘查與合理開采利用，以及礦區生態環境保護與建設等方面，所做的總體安排和布局。本質上，作為勘探、開采的前序活動，礦產資源規劃是國家對各類礦產資源的勘探、開采所作的時空配置，目的在于經濟社會的可持續發展，具體的，礦產資源規劃包括礦區規劃、品種規劃、礦業權規劃和環境保護規劃等。完整有效的礦產資源規劃應該包含目標以及實現目標的方法等，怎樣做、何人做、什么時間做、什么地點做，需要投入哪些資源、各自數量多少等基本問題都應考慮在內。此外，規劃要明確修改的前提條件，該條件與規劃有效的條件互補；為增強規劃適應性，要明確不滿足規劃前提條件時采取的對策。

礦產資源規劃的結果是對未來礦業發展的行動做出預測與安排，有效的規劃通過明確的目標以及實現目標的方式方法，為整個礦產資源產業未來行動提供路徑圖，減少勘探、開發的不確定性；事先分析和規劃有利于合理配置有限的礦產資源稟賦，減少浪費；目標、任務與責任都明確的規劃，能夠清楚說明目標與任務的關系，制定指導礦產資源勘探、開采日常決策的基本原則；同時，通過事先的目標制定，礦產資源規劃為整個礦產資源勘探、開采確定了各類活動實時、反饋控制的標準，從而提高各類活動的有效性。

二、礦產資源規劃的功能定位

在《礦產資源規劃管理暫行辦法》、《省級礦產資源規劃編制指南》、《市、縣級礦產資源規劃編制指導意見》三個礦產資源規劃制度法規中，明確了各層次各類規劃的內容、任務以及指標化的目標，也基本確定了各層次各類規劃的相互關系以及上級目標（指標）對下級目標（指標）的約束作用，但各級各類礦產資源規劃的功能定位卻不明確、不清晰，使得規劃成果主要指標體系達不到預期的、兼具宏觀指導性和微觀可操作性于一體的要求，規劃的作用受到根本性削弱。

在礦產資源規劃實踐中，全國礦產資源規劃是為經濟社會可持續發展提供安全的資源保障，中央政府加強礦產資源宏觀管理的重要措施，需要解決礦產資源的總量問題、結構問題、布局問題、政策工具運用問題等重點事項，涉及法律法規、社會公平和生態環境等重大議題，因此突出戰略性、宏觀性和政策性，強化指導性是其主要功能。

省級礦產資源規劃屬于地方性礦產資源規劃，是規范政府行為、引導市場主體行為，對礦產資源勘查、開發與保護進行宏觀調控和政策引導的主要依據，需要根據本地區資源特點、區位特點、市場條件，同時緊密結合本地區經濟社會發展目標，從戰略和宏觀的角度來安排、部署全省礦產資源的勘查、開發、礦山生態環境保護工作，最終的成果是劃定鼓勵、限制、禁止勘查、開采的礦種和區域。相對于全國規劃具有針對性和較強的操作性，重點議題在經濟績效提高和生態環境保護上。

市（縣）級礦產資源規劃是對上級規劃的進一步細化補充，對上級規劃目標任務的具體落實和安排，主要特征是具有很強的操作性和規劃目的性。其中，市（地）級規劃仍帶有宏觀性質，一般以礦種為主線，將規劃目標任務進一步落實到市所轄的縣、區，一些重要的指標要落實到大、中型礦區；而縣級規劃作為終端規劃，應將省、市規劃制定的目標、任務及各項調控指標落實到具體的地塊、礦區和礦山。在落實全國礦產資源規劃和省級礦產資源規劃確定的調控目標任務的前提下，市（縣）級礦產資源規劃的重點在于提升本地區礦產資源的相對優勢，培育礦產資源競爭力——將資源優勢轉化為經濟優勢的能力，也就是說這一層次的規劃強調經濟績效的實現，兼顧環境保護。

專項規劃，如勘探開采的重要方面、特定地區、專門礦種的規劃，強調具體化和可操作性。一是對礦產資源儲量及其對地區經濟社會發展的保證程度進行分析和論證；二是提出需要開展的公益性礦產資源勘查工作部署和安排，應具體落實到項目和地塊上；三是合理劃定規劃分區（分勘查、開發兩種，規劃區包括鼓勵、允許、限制、禁止四類）；四是對大、中型礦區和重要的小型礦區合理設置探礦權、采礦權，劃定具體的勘查、開采范圍、礦權數量及其經濟合理的開采規模，規定相應的準入條件（包括最低開采規模、資源利用效率、環境保護等）、采選治理結構調整等。

總之，全國礦產資源規劃以宏觀指導性為主，兼具實施性，省級礦產資源規劃以實施性為主，兼具宏觀指導性；市縣級礦產資源規劃則完全強調實施性和可操作性。各級專項規劃和行業規劃相對于同級的綜合規劃則更是強化了實施性而弱化了指導性。

目前，關于省-市（地）-縣三級礦產資源規劃的尺度、深度如何把握，如何定位，人們理解和認識不統一。省、市和縣級礦產資源總體規劃的文本內容要求趨同，沒有很好地在明確各級規劃任務側重的前提下提出不同要求，以使其能各司其職、相互銜接。更為突出的是，作為礦產資源規劃的終端規劃，縣級規劃的內容大部分不符合其功能定位，而是與省、市（地、市）兩級規劃雷同，仍然以宏觀規劃為主，任務目標沒有具體落實到地塊、礦區和礦山，從而導致整個礦產資源規劃體系可操作性差，難以實施，形成事實上的無規劃和盲目開采。此外，在成果形式方面，規劃圖件主要包括礦產資源分布與開發利用現狀圖、礦產資源調查評價與勘查規劃圖、礦產資源開發利用與保護規劃圖和礦山生態環境保護與恢復治理規劃圖等，由各省制定編制技術要求，市、縣級規劃成果標準化和信息化存在著較多問題。

表1 規劃指標及其屬性

三、指標化的礦產資源規劃目標體系及其相互關系

根據相關法規制度，我國礦產資源規劃總體目標是全面提高礦產資源對經濟社會可持續發展保障能力，圍繞總目標，礦產資源總體規劃的主要任務是：兼顧當前與長遠、中央與地方利益，突出宏觀性、戰略性、政策性、科學性和可操作性，對礦產資源調查評價、勘查、開采、保護與合理利用及利用國（區）內外“兩種資源、兩個市場”等方面進行統籌規劃，確定發展方向、戰略目標、基本原則和礦種與區域重點，提出礦產資源開發利用總量調控、結構優化、效率提高的政策措施，具體表現為對新增儲量、持續供應能力、合理利用與保護水平、礦山地質環境和礦區土地復墾狀況、礦產資源管理能力與水平等一系列預期性和約束性指標的確定。（表1）

礦產資源規劃體系的核心部分是由各層次、各類規劃目標（指標）組成目標（指標）體系。全國總目標的實現、主要任務的完成依賴礦產資源勘探開采中重點領域、重要行業以及省、市、縣各級機構的共同努力，為此總目標需要層層細化、分解為各專項規劃、各行業規劃以及省、市、縣各級規劃的子目標，形成一個相互支撐的目標體系。目標表現為量化指標，所以專項規劃、行業規劃、地區規劃的各項指標是全國性指標的分解和具體化。與規劃目標體系對應的是指標體系，不同領域、不同層級、不同行業的指標之間有如下關系：下級指標是在上層指標的約束下制定的，上級專項規劃指標對下級總規劃、專項規劃的指標值也存在約束作用，同級的總規劃指標約束同級的專項規劃、行業規劃的指標，同級的專項規劃指標值約束同級的行業規劃指標值。也就是說，所有下級規劃的指標是在各個區域自身資源稟賦、能力條件、經濟社會總體目標的制約下對上級目標或指標的分解和細化，同樣的各專項規劃指標不但是上級專項規劃指標在區域內的具體化的子目標，也是同級總規劃指標值在該領域內的具體分解，各行業規劃的指標亦是如此。唯有如此，才有可能確保指標體系的相容性和一致性，同時保證各專項規劃、各行業規劃、各下屬地方規劃子目標（指標）的實現支撐礦產資源規劃的總目標（總指標）的完成。

各層次礦產資源規劃的目的、功能定位各自不同決定了各自指標的特征、作用的差異，上級規劃指標更強調指導性，留有足夠的彈性空間，時間跨度傾向于中、長期；專項規劃、行業規劃、下級規劃指標偏向于指令性、約束性，彈性小，下級規劃時間跨度通常側重于中、短期。

四、其他規劃制度的借鑒

我國的土地使用規劃制度中，國家、省、市級土地利用總體規劃是宏觀控制性規劃，任務是在確保耕地總量動態平衡和嚴格控制建設用地規模的前提下，在各產業部門和地域間調整和配置土地資源，而縣、鄉級土地利用總體規劃為微觀實施性規劃，任務是按照上級規劃的控制指標和布局要求劃分土地利用區，明確各區的土地用途和使用條件，因此，兩類規劃的文本內容要求有所區別。規劃圖件主要包括土地利用現狀圖和土地利用總體規劃圖，根據行政區的空間尺度差異，省、市、縣、鄉級規劃的圖件基本比例尺一般分別為1∶50 萬、1∶20 萬、1∶5 萬和 1∶1 萬。相對于多層級、職能化的礦產資源規劃審批制度，國內土地利用規劃實行簡單卻更為嚴格、更為權威的審批制度，省、省會城市、100萬人口城市、指定城市等的土地利用規劃由國務院審批，其他市縣、少量鄉鎮的土地利用規劃由省級政府審批、多數鄉鎮的規劃由設區的市級政府審批。礦產資源的勘探開采本身就伴隨著土地的使用，而其耗竭性也不是土地的可復墾可以相比，礦產資源規劃的編制、審批應該采用比土地使用規劃更審慎、更嚴格、更有法律效應的制度，但現實恰恰相反。

在英國，法定的礦產資源規劃實行二元體系，分別是結構規劃和地方規劃。結構規劃的任務是為地區發展提供戰略框架，并作為編制地方規劃的依據；地方規劃的任務是為地區發展制定詳細政策，為開發控制提供主要依據。規劃層級分為中央、郡、區三級，以郡規劃為主，中央協調；規劃采用許可制度，強化管制和約束；規劃的編制以郡、區政府為主，職能部門參與。這些安排使英國的礦產資源規劃體系構成簡單、關系明晰，一體化程度增加，同時規劃的權威性、執行力也得以保障。英國礦產資源規劃制度對我國礦產資源規劃制度的改革與完善有更強的借鑒意義。

五、結論

我國礦產資源規劃制度安排中，多元化、多層級的結構使規劃體系的功能及其相應的目標體系復雜化，協調、銜接、一體化的難度增加，條塊分割的可能性加大；而各規劃功能定位的不清則使這一隱患成為現實，無規劃、規劃沖突、各自為政以及規劃的權威性低、難執行等問題突出，結構布局優化、環境保護、礦地復墾等礦產資源規劃體系的重大目標被虛置。明確礦產資源規劃的功能定位、優化礦產資源規劃的目標體系是提高礦產資源規劃有效性的必要條件。

［1］國土資源部規劃司.礦產資源規劃研究［M］.北京：地質出版社，2001.

［2］宋順等.礦產資源規劃中存在的問題及其對策研究［J］.資源經濟，2006.2.

［3］吳巧生，王華.區域礦產資源規劃的定位與定向［J］.中國人口·資源與環境，2001.4.