民族地區地方政府公共服務提供體制優化研究
——基于社會管理體制創新研究視角

譚新雨

(云南師范大學歷史與行政學院，昆明650500)

我國在經濟水平、社會文明程度乃至公共服務質量方面都存在東中西部差異。盡管隨著西部大開發戰略和橋頭堡戰略的推進，我國民族地區公共服務水平得到了顯著提高，但是由于起步晚、發展速度慢，民族地區公共服務水平仍然與東部發達地區存在較大的差距。因此，優化民族地區地方政府公共服務提供機制，將有助于促進我國的民族團結、社會穩定，有助于推動社會主義和諧社會的構建，實現真正意義上的公正、公平。

一、文獻的回顧和觀點的提出

隨著西部大開發戰略和橋頭堡戰略的推進，邊疆民族地區的地位日益突出，也日益引起黨和國家領導人的高度重視。為了推動優質公共服務在邊疆民族地區的提供，諸多學者和研究人員進行了部分相關研究。

從研究現狀來看，學界對民族地區公共服務的研究主要集中在民族地區政府公共服務能力研究、民族地區公共服務均等化研究、民族地區公共服務本身存在的問題研究，也有學者進行了公共服務的市場化改革研究。在民族地區政府公共服務能力研究方面，學者呂中軍通過對政府在提供公共服務中出現的問題和政府能力的相關性進行研究，對民族自治地方政府公共服務能力結構進行設計并進行回歸分析，得出民族地區政府公共服務能力評價思路，推動地方政府公共服務能力的系統構建［1］。在民族地區公共服務均等化研究方面，學者們集中研究民族地區公共服務提供的不均衡現狀和影響因素的分析。黃侃通過實證研究對民族地區公共服務非均等的趨勢和現狀進行了比較分析，并在分析的基礎上進一步提出影響因素和實現模式［2］;高玉主張從財富轉移支付制度和對口幫扶制度來推進民族地區公共服務均等化［3］。在民族地區公共服務問題研究方面，雷振揚認為，民族地區公共服務主要集中體現在基礎教育、公共文化、公共衛生方面，而主要的誘因就是投入不足，主張建立完善的財政轉移支付制度［4］;雷霆和宋嶺則認為由于規劃落后和投入不足，使得民族地區公共服務水平低下［5］。2011年2月19日，胡錦濤同志在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上做了重要講話，強調要“扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系”，此后學界對社會管理創新給予了更多關注。因此，本文選取社會管理體制創新為研究視角，對西部邊疆民族地區政府公共服務提供機制進行研究。

二、民族地區政府公共服務提供體制問題探析

(一)傳統政府管制體制

目前，民族地區公共服務提供仍沿襲傳統的政府管制體制。公共服務提供過程中凸顯政府職能導向，實施分割化管理體制，在很多方面存在著嚴重的弊端。

1．政府職能導向

一方面，民族地區普遍采取政府管制式的公共服務提供方式，在公共服務提供的過程中過分強調政府職能的作用，突出政府在公共服務領域的管制和調配。因此，大多數情況下，公共服務的提供是根據政府部門的政策規劃和相關規定執行，宏觀計劃性較強，對公民的需求程度缺乏應有的關注。政府錯誤的價值導向和不當的提供方式勢必導致公共服務質量和效率達不到公民的要求。另一方面，從公共政策學角度來看，公共服務提供作為政府的一項政策，必須按照政策制定、政策執行、政策評估、政策監控和調整、政策終結五個步驟進行，忽視了政策執行效果的反饋，忽視了人們對公共服務質量和需求的反饋，使得公共服務質量難以達到良好的效果。另外，政府職能導向使得政府工作人員缺乏正確的公共服務動機(1)，缺乏為人民服務的正確思想，“官本位”思想濃重。

2．“分割化管理”

傳統的政府管理體制在提供公共服務的過程中采用“分割化”管理體制。這種管理體制具有馬克思·韋伯的“官僚制”組織特征:講求科層制和分而治之，就是縱向上分為不同的級別和橫向上不同的職能。這里的“分割化”管理體制一方面在橫向上設立不同的科室、不同的部門，各部門按照具體職能進行橫向上的分工負責、相互協調;另一方面在縱向上分為不同的級別，分管不同的審批范圍。作為一項基本的公共服務，在提供過程中往往涉及到多個層次的縱向審批以及橫向上多個部門的共同協調才能完成。部門之間在時間和空間上是分割開來的，部門之間的協調需要職能的整合和部門之間有效的溝通，這其中不可避免地增加了阻力和不協調性因素，使得溝通和協調也存在一定程度的困難，進而影響部門之間相互協調而形成的合力。在這種情況下，勢必影響公共服務的質量與效率，并給公民享用公共服務帶來阻力。

(二)公共服務提供中缺乏公民參與

民族地區公共服務機制存在的另外一個重要的問題就是缺乏公民的有效參與，使得政府在提供公共服務的過程中的價值取向、公民利益表達、質量效率都出現了偏差。

1．政府功利趨向明顯，政績工程頻出

民族地區在公共服務提供過程中，提供主體是政府，受益主體是公民。政府作為公共服務的單一提供主體，在“經濟人假設”影響下，勢必受到自身利益最大化錯誤傾向的支配，而公民享受公共服務質量的優劣和滿意程度和政府的切身利益往往并無直接關聯。這樣，政府基于自身利益最大化的考慮，在提供公共服務過程中趨向于提供容易產生政績的服務項目而非公民真正迫切需要的項目。這既不符合公民的利益訴求，也違背了公共服務提供的公正、公平、人本的基本原則，造成民族地區地方政府在建設過程中政績工程頻出，而民生工程得不到落實。

2．缺乏有效的公民需求表達機制

公共服務就是面向公民，針對公民的需要而提供的服務，而目前公民參與程度不高，就使得公民需求難以有效表達。即使政府希望本著以公民的需求為出發點來提供公共服務，也找不到公民的需求點。首先，在民族地區，公民的受教育程度和文化水平偏低，對相關的內容和流程不了解。另外，公民的政治素質、政治參與能力、政治覺悟都有待提高，公民參與公共服務提供的能力較為欠缺。其次，政府沒有為公民需求提供有效的表達渠道。一是在民族地區，數字化政府建設不完善，電子政務發展程度不高;二是在政務宣傳欄里，很少有對公共服務提供過程等政務進行公開的情況，即使進行政務公開，也是對部分無關緊要的內容進行形式性的公開;三是很少有因為政府需要提供公共服務而征求民意的聽證會;四是信訪制度在民族地區也不完善，許多信訪辦公室都是形同虛設。

3．缺乏制約機制

公共服務提供過程中參與主體的單一使得公民缺乏有效參與，進而無法對政府在公共服務提供過程中的行為進行有效制約。這里的制約主要通過強調公民在公共服務提供過程中的合法地位，完善對政府的監督機制以及績效評價機制來實現。目前，在民族地區，公民在公共服務中不占據重要地位，不具有對政府提供的公共服務的質量、需要程度、提供方式等方面的有效評價渠道，也不具有對政府在公共服務的公正性、公開性、合法性、有效性的監督渠道。這樣，政府在提供公共服務過程中更容易側重有利于自身政績建設的公共服務，對于真正的民生工程反而忽視，甚至有時候會在提供公共服務的時候通過外包公共服務進行尋租(2)，滋生腐敗。

(三)基本公共服務供給主體單一

1．服務提供中缺少競爭性和可選擇性

民族地區地方政府在公共服務提供過程中，作為單一的提供主體，處于壟斷地位。這使得政府在提供公共服務過程中不存在任何競爭性，對于公共服務質量乃至項目的選擇完全取決于自身主觀能動性，從而導致政府突出政績導向而非突出公民需求導向和公民利益導向，背離了政府為人民服務的宗旨和對人民負責的原則。另外，提供方的單一性使得公共服務具有不可選擇性。公民在享用公共服務的時候無法對公共服務做出對比選擇。因此，無論政府提供哪一方面的服務，公民只能選擇接受與否，而不能根據所提供公共服務的質量優劣，做出接受優質公共服務的選擇，也不能根據自身需要對公共服務做出選擇。最后，在整個公共服務的提供過程中，公民都沒有話語權和選擇權，只能被動地接受。

2．缺乏有效的“公私合作”

首先，從政府自身來看，政府作為單一的公共服務提供主體，加之民族地區地方政府職能范圍過于廣泛，公共服務供給能力和可提供的資源有限，無法滿足公民隨著社會進步產生的多元化、多層次的服務需要。另外，從外部環境來看，在民族地區，市場發育程度較低，企業發展水平也較低，無法有效完成所在區域的部分公共服務的承包工作，無法與民族地區地方政府一起提供公共服務。而發達地區的優質企業由于距離限制以及對投資環境的滿意程度較低而較少愿意承包民族地區的公共服務項目。因此，民族地區公共服務的提供缺乏有效的“公私合作”。

三、社會管理創新視閾下公共服務提供體制的優化

(一)向“無縫隙政府”轉變進而向網格式管理嬗變

1．價值導向的轉變

(1)顧客導向

基于新公共管理理論的“顧客導向”理念，實現無縫隙式政府要求民族地區地方政府在提供公共服務的過程中引入顧客導向，即在公共服務的提供過程中重視公眾的需求，根據公眾對服務種類和質量的需求提供服務。這就需要民族地區地方政府在加強自身建設的同時，強化決策中的公民參與，通過加強數字化政府建設，優化信訪渠道等途徑來予以實現。另外，顧客導向要求政府加強自身的回應性，對公眾需求及時做出調整。

(2)競爭導向

在公共服務的提供過程中，為了提高公共服務的質量，為公民提供可供選擇的優質服務，必須引入競爭機制。發展水平較高的企業可以通過簽訂合同的形式承包一部分公共服務項目。具體在民族地區的落實方法有:嚴格審核服務承包企業資質、服務提供能力、企業文化等方面的內容;服務外包要針對可以外包的特定領域;嚴防公共服務外包過程中出現的政府尋租行為和腐敗行為。

(3)結果導向

這需要建立政府的績效考核體系。公民是最終的服務受益者，因此他們的意見是檢驗公共服務結果的最好標準。政府績效考核體系應突出公民的滿意度。因此，可以通過大范圍的民意調查與小范圍的聽證會相結合的形式來了解公民的公共服務滿意度，并作為重要的量化指標納入到政府的績效考核體系中。

2．管理體制的轉變

(1)強化民族地區地方政府的信息化建設

民族地區地方政府加強電子政務建設，實現“數字化政府管理”。在日常政府管理中，通過實現信息共享簡化公共服務提供過程中的縱向流程上的管理與審批流程，實現橫向流程上各個職能部門在網絡內關于公共服務項目的有效協作，從而實現跨層級、跨部門的網絡辦公。這樣的管理體制有助于降低服務顧客的成本，在時間和成本上提高效率，為公民提供快速、便捷的服務。

(2)“網格化管理、組團式服務”的管理體制

首先，要在民族地區地方政府日常管理中合理劃分網絡負責區域。根據目標地區的行政區劃、人口數量、人口分布情況、人們生活習慣等因素，并結合該地區行政工作人員的配備數量、分布情況來合理劃分網格。一般來說，由100—150戶為一個網格，每個網格配備6—8人的服務團隊。服務團隊負責和網格內的群眾進行聯系，主要通過實地走訪調查、公開聯系方式、暢通反映渠道，來了解人們的利益訴求，并積極解決困擾人們的問題，更好地為人們提供優質的公共服務。在網格管理體制中，組織協調機制、責任包干機制、民意表達機制、民主決策機制必不可少。

圖1 以縣為基本行政單位的網格管理結構

另外，實現民族地區地方政府的信息化管理。在民族地區地方政府建立一個電子政務系統。該系統由以下五個模塊組成:公民基本信息系統、網上辦公系統、網上短信平臺、內部交流系統、民情民意調研系統。公民基本信息系統是網格內公民的基本信息。網上辦公系統是可以讓公民來提出自己的意見和要求的網絡通道。網上短信平臺是公民和網格服務人員乃至政府工作人員的短信互動平臺，保證日常交流溝通。內部交流系統是內部工作人員信息交流、經驗分享的平臺。民情民意調研系統是網格內服務人員在日常走訪調研中了解到的信息和數據的存儲系統。以上五個系統都要及時更新信息，并及時處理公民迫切需要解決的事情，滿足公民對公共服務的要求。

(二)協同治理:強化公民參與，實現多中心供給

協同是系統內的子系統或系統內的各要素的相互作用;協同治理則是協同學在管理學領域的有效運用。協同治理應用于公共服務領域，則是指實現政府在治理過程中與社會的合作與互動，讓利益相關者參與到治理過程中來，從而提高公共服務的提供水平。這里的多方協同主要包括公民、企業、第三部門。具體落實起來可以概括為強化公民在公共服務提供過程中的參與程度，實現公共服務多中心供給體制。

1．強化公民在公共服務提供中的參與

公民的有效參與可以提高公共服務的質量和水平。因此，在公共服務過程中，公民不僅僅作為公共服務的享用者，更應作為公共服務的參與者和監督者。

(1)提高公民的政治參與能力

政治參與意識方面，主要通過加強民主政治以及公民權利的宣傳，強化公民的政治意識和政治參與的覺悟。政治參與能力方面，通過對各個單位思想政治教育提出新要求，要求他們在完成基本工作任務的前提下，開設思想政治培訓班，并通過嚴格要求和嚴格考試，對公民的政治素質和政治參與能力進行強化培訓。另外，通過各單位對工作人員計算機水平考核和計算機水平培訓來提高公民的計算機水平和網絡應用的能力，便于公民政治參與。

(2)暢通公民的參與渠道

暢通公民的參與渠道，一方面可以完善公民利益表達機制，另一方面可以實現對政府公共服務提供的有效監督。一是可以利用網格化治理中的網格進行利益表達。公民可以通過聯系網絡服務團隊反映自己的意見和建議，并表達自己的利益訴求。通過網格中的服務團隊和人大代表、政協委員、黨代表的反映，實現公民利益訴求的有效表達。二是強化民主決策中的公民參與。通過市長熱線、便民服務熱線等，使領導在做出決策前傾聽公民的呼聲。另外，重大決策執行前要在政府網站以及政務公示欄里公示7天，期間受理公民的各種意見和建議。三是加強“數字化政府”建設。不斷完善政府網站的建設，使公民可以在政府網站的留言欄里發表意見，表達訴求。四是不斷完善信訪制度，保證信訪機關的辦公時間，對信訪機關回復時限進行明確規定，并進行不定期的監督檢查。

(3)建立公民對公共服務的評價機制

一是通過網格中的服務團隊對公共服務滿意度問卷進行發放、回收、統計，并進行回歸性分析處理，得出公民對公共服務的滿意度以及影響滿意度的要素。二是在政府網站上開通網絡政務評價窗口，讓公民匿名評價，并安排專門的人員進行定期處理結果。三是設立公共服務監督電話。計算機技術不嫻熟的公民可以通過該渠道來反映公共服務的質量，對公共服務質量做出評價。

2．協同治理視野下的公共服務多中心提供體制

(1)“政府主導、社會協同”的多元化模式

在欠發達的民族地區，公共服務全部由政府部門提供的效果欠佳。因此，需要政府將公共服務委托企業或第三部門來進行提供。依托政府出資可以分為:“政府出資，政府提供”、“政府出資，國有企業提供”、“政府出資，事業單位提供”、“政府出資，私企提供”、“政府出資，第三部門提供”五種模式。依托社會資本可以為:“私企出資，私企提供”、“第三部門出資，第三部門提供”，“第三部門出資，私企提供”等三種模式。

(2)為多中心提供機制的運行做好配套工作

一是需要提高政府官員的管理水平和業務能力，包括:熟悉公共服務民營化的相關理論和運作模式，掌握合同談判技巧，對外包公共服務監管能力，對外包公共服務質量的鑒別能力等。這就需要政府工作人員及時做好相關領域的學習和職業培訓，做到及時充電。

二是選拔優質的參與單位。民族地區市場發育程度較低，第三部門的發展情況也不容樂觀。在這種情況下，需要采取以下幾方面措施:提高承包公共服務的私營企業、第三部門的準入標準;對參與投標的私營企業、第三部門的資質、發展水平、發展潛力等各方面進行充分比較，選取符合標準的單位;積極引入外來的、具有較強實力的私營企業和第三部門參與公共服務的提供，具體落實上可以通過退稅、地租優惠甚至免受地租、政策優惠等優惠條件來吸引外來企業。

三是健全監督體系。這里的監督主要來自兩方面:一方面是審批程序的監督。公共服務外包按照公正、公平、公開、透明的原則進行招標，吸引優質企業進行投標。在投標過程中，無論本地企業還是外來企業，無論是私有企業還是國營企業都具有公平競爭的權利，對暗箱操作、偏袒的行為給予嚴厲處罰。另外，可以對投標企業采取公開領導電話制度、實時舉報制度以防招標過程中的政府尋租行為以及企業行賄行為。另一方面是公共服務質量的監管。畢竟承包企業大多數以盈利為目的，而且部分公共服務采取收費的方式。因此，需要政府主管部門對公共服務質量進行有效監管，監管主要包括:收費標準、收費項目、承包單位財務狀況、公共服務的公民滿意度等欄目，在公共服務驗收過程中細化對量化指標的檢查標準，確保服務項目準確達標。

四是充分發揮對口幫扶制度的作用。大多民族地區都和東部發達地區存在對口幫扶的關系，因此，在公共服務的外包過程中，可以通過與發達地區地方政府地溝通與協調，充分利用好對口幫扶的政策優勢，并利用土地、政策、稅收等優惠措施來吸引發達地區的優質企業來民族地區投資，從而提供優質的公共服務。

四、結語

從社會管理體制創新視角出發，在民族地區地方政府公共服務提供機制的優化過程中引入“無縫隙”、“網絡化”、“協同治理”等方法，是符合現代管理理論、民主觀念和社會主義和諧社會的要求的。但是，在具體實踐操作中，要注意尊重民族地區的地方實際和區域特色。隨著公共服務提供機制的不斷優化以及社會管理體制的不斷創新，民族地區地方政府的管理水平和公共服務供給水平必定邁上一個新的臺階。

注釋:

(1)佩里和懷斯認為公共服務動機是人們渴望消除或滿足的一種“心理匱乏或需求”，把公共服務動機定義為“個人受主要或完全基于公共制度與組織的動機所驅使的傾向”。

(2)政府運用行政權力對企業和個人的經濟活動進行干預和管制，妨礙了市場競爭的作用，從而創造了少數有特權者取得超額收入的機會。

［1］呂中軍．民族自治地方政府公共服務能力研究［D］．北京:中央民族大學，2012．

［2］黃侃．民族地區基本公共服務均等化問題研究［D］．北京:中央民族大學，2010．

［3］高玉．邊疆民族地區基本公共服務均等化研究［D］．北京:中央民族大學，2010．

［4］雷振揚．我國民族地區基本公共服務存在的問題與對策思考［J］．中南民族大學學報:人文社會科學版，2008(11)．

［5］雷霆，朱新武，宋嶺．西部邊疆少數民族地區農村公共產品與公共服務的困境與對策［J］．新疆社會科學，2006，(05):23－26．

［6］薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關系［M］．北京:中國人民大學出版社，2002．

［7］戴維．奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府:企業家精神如何改革公共部門［M］．北京:中國人民出版社，2001．

［8］唐鐵漢，袁曙宏．公共服務創新［M］．北京:國家行政學院出版社，2007．

［9］俞可平．治理與善治［M］．北京:社會科學文獻出版社，2000．

［10］王勝章．民族自治地方政府公共服務建設思考［J］．思想戰線，2006(04) ．

［11］王勝章．當前影響民族自治地方政府公共服務建設的制度障礙及對策［J］．云南師范大學學報，2006(03)．

［12］黨秀云，辛斐．新時期民族地區公共服務管理面臨的問題與戰略選擇［J］．中央民族大學學報:哲學社會科學版，2010(06)．

［13］王勝章．民族自治地方政府社會公共需求與政府公共服務:以云南省雄彝族自治州為例［J］．中國云南省委黨校學報，2006(01)．

［14］方茜，張序．民族地區公共服務能力解釋結構模型研究［J］．改革與戰略，2009(04)．