中央公益性地質(zhì)事業(yè)單位績效管理研究

陳元旭，賈偉光，鄭 晗，呂曉嵐

（1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.中國地質(zhì)調(diào)查局，北京 100037；3.北京信息科技大學(xué)，北京 100192）

績效管理是一種新型的管理理念和管理模式，可促進(jìn)組織和個(gè)人績效的提升，促進(jìn)管理流程和業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，保證組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。20世紀(jì)80年代以來興盛于英、美等西方國家的“新公共管理”理論，是近年來西方行政改革的主要指導(dǎo)思想之一，它主張?jiān)谡膊块T廣泛采用私營部門成功的競爭機(jī)制和管理方法，如績效管理等。英美等國運(yùn)用績效管理在公共部門取得了一定的成效，我國績效管理工作進(jìn)行了不斷的探索，建立了一定的制度［1］。目前國家對事業(yè)單位正在進(jìn)行系列改革，在政府績效管理背景下，事業(yè)單位如何開展有效的績效管理，關(guān)系到國家和事業(yè)單位的健康穩(wěn)定發(fā)展。

1 事業(yè)單位績效管理相關(guān)概念

1.1 事業(yè)單位的涵義、分類

1998年，國務(wù)院頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條規(guī)定，“事業(yè)單位指國家為了社會(huì)公益事業(yè)目的，由國家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。2005年，《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步明確界定了事業(yè)單位的外延，指從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育等等26個(gè)方面活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。根據(jù)事業(yè)單位職能特征和發(fā)展方向，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界將我國現(xiàn)有事業(yè)單位分為公益類、行政類和經(jīng)營服務(wù)類三種類型，并對不同類型的事業(yè)單位采取不同的改革措施和管理方式。2011年，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，現(xiàn)有事業(yè)單位被劃分為三類：第一類是“參照公務(wù)員類”，即承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位劃入政府序列；第二類從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位將轉(zhuǎn)制為企業(yè)；第三類是“財(cái)政補(bǔ)貼”類，即公益性事業(yè)單位，將從人事管理、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)稅政策和機(jī)構(gòu)編制等方面推進(jìn)，采取“管辦分離”等辦法完善治理結(jié)構(gòu)。

1.2 政府績效管理概念

目前對政府績效管理的涵義尚未形成統(tǒng)一的界定，國內(nèi)外學(xué)者對政府績效管理內(nèi)涵的理解也不盡相同。政府部門的績效管理，是指對政府部門執(zhí)行政府職能的一種考察與總結(jié)，也是起到監(jiān)督的作用。政府績效管理應(yīng)該包括新公共管理、目標(biāo)管理、績效評估、績效審計(jì)等各種理念的綜合和實(shí)踐［2］。以政府績效為本，以公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度、效果、服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿足為第一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，降低政府成本，做大政府業(yè)績。通過一整套完整的評估體系，最終實(shí)現(xiàn)政府管理的四“E”——經(jīng)濟(jì) （Economy）、效 率 （Efficiency）、效 益 （Effectiveness）、公平（Equity）［2－3］。

我國政府績效管理工作開展較晚，20世紀(jì)90年代以來，我國廣泛開展了政府績效評估活動(dòng)，其主要形式為績效評估［4］。如今，政府績效管理已經(jīng)不局限于績效評估，已經(jīng)向績效管理體系和運(yùn)行機(jī)制等全面發(fā)展。例如，2012年，吉林從領(lǐng)導(dǎo)體制、指標(biāo)體系、察訪核驗(yàn)、績效考評、信息系統(tǒng)五個(gè)方面入手，構(gòu)建“五位一體”的績效管理運(yùn)行機(jī)制。目前政府機(jī)關(guān)開展績效工作的單位主要是紀(jì)檢檢查機(jī)關(guān)、人事部門等，我國政府績效管理未來前景將長期化、常態(tài)化。因此，在政府績效管理背景下的事業(yè)單位面臨的形勢較為嚴(yán)峻。

2 事業(yè)單位的績效管理

2.1 事業(yè)單位績效管理的發(fā)展

20世紀(jì)90年代，事業(yè)單位的績效管理主要體現(xiàn)在績效考核上。國家人事部于1994年3月份印發(fā)了《國家公務(wù)員考核暫行條例》，1996年初又印發(fā)了《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，提出每年要對國家公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員的德、能、勤、績四個(gè)方面進(jìn)一次考核。通過考核，激發(fā)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的工作積極性、創(chuàng)造性精神，提高工作效率。主要的考核分為月考、季考和年終考核。表1列出了三個(gè)部門績效管理的異同［5］。

表1 不同部門績效管理的異同

近年來，績效管理主要集中在績效考核和績效工資方面，2006年7月，我國第四次工資制度改革，改變了1993年的“基礎(chǔ)工資、活工資、津補(bǔ)貼”的工資體系。事業(yè)單位實(shí)行崗位績效工資制，將工資體系分為崗位工資、績效工資、薪級工資和津貼補(bǔ)貼四項(xiàng)內(nèi)容，其中績效工資根據(jù)單位的效益和職工的業(yè)績確定，主要體現(xiàn)工作人員的實(shí)績和貢獻(xiàn)。

2.2 存在的問題

事業(yè)單位在績效管理工作中進(jìn)行了不斷的探索，建立了一定的績效管理制度，但在實(shí)際運(yùn)作過程中事業(yè)單位績效管理的實(shí)效性并未得到驗(yàn)證，績效管理在單位發(fā)展中并未起到應(yīng)有的作用，主要存在的問題如下所示［6－7］。

1）績效考核指標(biāo)欠科學(xué)。現(xiàn)行的績效考核指標(biāo)體系欠科學(xué)。首先，指標(biāo)體系沒有具體化和量化，對員工的考核沒有區(qū)別對待。其次，指標(biāo)的操作性不強(qiáng)。例如一般事業(yè)單位的年終考核沒有日常工作記錄做依據(jù)，也沒有針對不同崗位的明確工作考核標(biāo)準(zhǔn)作對照，這樣指標(biāo)的作用形同虛設(shè)，最終的考核結(jié)論一般是主管的主觀印象的反映。再次，指標(biāo)缺乏頂層設(shè)計(jì)，沒有體現(xiàn)戰(zhàn)略一致性。

2）績效考核信息不全面。績效考核信息的來源就是給被考核者打分的人。一般而言，從多種不同的信息來源獲取績效評價(jià)的做法往往會(huì)促使績效管理過程更為準(zhǔn)確和有效，如在組織中廣為流行的360°績效評價(jià)法。評價(jià)主體是員工的上級、下級、同事、員工自身和服務(wù)對象，最后通過加權(quán)平均數(shù)得出考核結(jié)果。但這種方法在事業(yè)單位實(shí)行的較少。另外，有些管理者在實(shí)際評估時(shí)卻傾向于給員工打高分或者給予相同的評價(jià)，從而嚴(yán)重影響著考核信息的真實(shí)性。

3）績效監(jiān)督體系不完善。目前，事業(yè)單位關(guān)于績效考核的評價(jià)主體大都是上級，同事，員工自我。監(jiān)督也是以內(nèi)部監(jiān)督為主，評價(jià)以內(nèi)部評價(jià)為主，受人為因素影響大。事業(yè)單位雖有對公眾公布相關(guān)信息，但是信息不透明，外部公眾很難了解真情情況，而且事業(yè)單位還未建立有效的公眾評議機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，缺乏有效的溝通渠道，公眾意見很難上傳，導(dǎo)致考核結(jié)果缺乏客觀性。

4）不注重績效反饋。目前事業(yè)事業(yè)單位基本上都疏忽了反饋面談。這樣無法讓員工們意識到他們的工作績效與預(yù)期績效的要求的差距，績效很難得到改善。

5）績效考核缺乏激勵(lì)性。績效考核的根本目標(biāo)就是調(diào)動(dòng)員工的積極性，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。從馬斯諾的需要層次理論來看，自我實(shí)現(xiàn)的需要是員工的主要需要，這一需要的滿足有利于最大程度地激發(fā)他們工作的積極性。但由于上述情況的出現(xiàn)，導(dǎo)致績效考核結(jié)果準(zhǔn)確度不高，有些績效考核甚至成為一紙空文，極大損害了員工的積極性，從而導(dǎo)致員工對現(xiàn)行的績效考核不信任，置若罔聞，反而使績效考核難以順利施行，形成惡性循環(huán)。

3 中國地質(zhì)調(diào)查局績效管理試點(diǎn)

2011年，由監(jiān)察部牽頭的政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議研究并報(bào)國務(wù)院同意，選擇北京市等8個(gè)地區(qū)進(jìn)行地方政府及其部門績效管理試點(diǎn)，選擇國土資源部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局進(jìn)行國務(wù)院機(jī)構(gòu)績效管理試點(diǎn)。中國地質(zhì)調(diào)查局為國土資源部直屬的副部級事業(yè)單位，根據(jù)國家國土資源調(diào)查規(guī)劃，負(fù)責(zé)統(tǒng)一部署和組織實(shí)施國家基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查工作，為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供地質(zhì)基礎(chǔ)信息資料，并向社會(huì)提供公益性服務(wù)。研究中國地質(zhì)調(diào)查局的績效管理實(shí)踐對中國事業(yè)單位探索自身績效管理道路具有重要的指引作用。

中國地質(zhì)調(diào)查局按照PDCA循環(huán)（Plan-Do-Check-Action）的科學(xué)程序，從工作績效的層面確定績效管理，制定績效管理的計(jì)劃：包括績效管理原則、實(shí)施機(jī)構(gòu)和績效管理內(nèi)容、評價(jià)指標(biāo)體系和評估標(biāo)準(zhǔn)。之后按照計(jì)劃進(jìn)行運(yùn)作：績效管理的實(shí)施。然后檢查：績效評價(jià)。最后處理：績效反饋，對檢查的結(jié)果進(jìn)行處理，成功的經(jīng)驗(yàn)加以肯定，并予以標(biāo)準(zhǔn)化，對失敗的教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，并進(jìn)行下一循環(huán)。

3.1 績效計(jì)劃

3.1.1 確立績效管理的原則

目標(biāo)管理是績效管理的重要手段，SMART原則是目標(biāo)管理的重要方法。地質(zhì)調(diào)查局根據(jù)SMART原則：具體的、可衡量的、可實(shí)現(xiàn)的、相關(guān)的、時(shí)限性，以及績效管理的實(shí)施原則：清晰的目標(biāo)、量化的管理標(biāo)準(zhǔn)、良好的服務(wù)化心態(tài)、可掌控性、可實(shí)現(xiàn)性，聯(lián)系實(shí)際情況，設(shè)立績效管理原則：①正確導(dǎo)向、明確目標(biāo)；②統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)；③分類管理、簡便易行；④實(shí)踐探索、逐步完善。

3.1.2 績效管理工作機(jī)制體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置

工作機(jī)制體系的總體思路是權(quán)力相互監(jiān)督、相互制約、相互協(xié)調(diào)。地質(zhì)調(diào)查局根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的思想設(shè)置機(jī)構(gòu)和工作職責(zé)。績效管理工作由局黨組領(lǐng)導(dǎo)，局績效管理試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織實(shí)施。局績效管理辦公室，主要承擔(dān)局績效管理日常工作和監(jiān)督工作。

3.1.3 績效管理的指標(biāo)體系

關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI），將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)分解為可運(yùn)作、可實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)，是組織績效管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)。地質(zhì)調(diào)查局運(yùn)用關(guān)鍵績效指標(biāo)法，聯(lián)系各單位的性質(zhì)和特點(diǎn)，確定了績效管理的指標(biāo)體系。將績效管理對象分為兩大類：A類為局機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；B類為局屬各單位。確定績效管理內(nèi)容主要包括重要工作、綜合管理、領(lǐng)導(dǎo)班子及隊(duì)伍建設(shè)三個(gè)方面主體內(nèi)容，創(chuàng)新與創(chuàng)優(yōu)、違法與失職作為附加內(nèi)容。重要工作、綜合管理、領(lǐng)導(dǎo)班子及隊(duì)伍建設(shè)等內(nèi)容的績效指標(biāo)分一級指標(biāo)、二級指標(biāo)設(shè)置2。①將中國地質(zhì)調(diào)查局的單位分為A、B兩類。重要工作由部、局確定的重點(diǎn)工作任務(wù)和本單位確定的重點(diǎn)工作2項(xiàng)一級指標(biāo)構(gòu)成；A類單位綜合管理由綜合事務(wù)1項(xiàng)一級指標(biāo)構(gòu)成，B類單位綜合管理由綜合事務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理、地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目與科技項(xiàng)目管理3項(xiàng)一級指標(biāo)構(gòu)成；A類單位領(lǐng)導(dǎo)班子及隊(duì)伍建設(shè)由思想政治建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)、作風(fēng)與文化建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)4項(xiàng)一級指標(biāo)構(gòu)成，B類單位領(lǐng)導(dǎo)班子及隊(duì)伍建設(shè)由思想政治建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、作風(fēng)與文化建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)5項(xiàng)一級指標(biāo)構(gòu)成。

3.2 績效管理的實(shí)施與監(jiān)控

3.2.1 中國地質(zhì)調(diào)查局績效實(shí)施

中國地質(zhì)調(diào)查局各單位根據(jù)部、局確定的重點(diǎn)工作任務(wù)、本單位年度重點(diǎn)工作和本單位“三定方案”規(guī)定的法定職責(zé)等，制定本單位年度具體目標(biāo)任務(wù)，編寫《年度績效目標(biāo)任務(wù)書》和《年度績效指標(biāo)量化表》。

3.2.2 中國地質(zhì)調(diào)查局績效監(jiān)控

中國地質(zhì)調(diào)查局績效監(jiān)控是由內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)督，內(nèi)部由局績效辦和各單位自身來進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)控。局績效辦對各單位績效管理工作進(jìn)行督促檢查，組織開展專題調(diào)研，建立績效管理信息系統(tǒng)，提高工作效率和水平，促進(jìn)績效目標(biāo)任務(wù)全面落實(shí)。各單位建立績效管理動(dòng)態(tài)分析機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決績效目標(biāo)任務(wù)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題。外部是由群眾監(jiān)督，根據(jù)績效管理內(nèi)容對單位的評價(jià)，監(jiān)督的結(jié)果表現(xiàn)如表2所示。

表2 中國地質(zhì)調(diào)查局績效管理群眾測評表單位名稱：

3.3 績效評價(jià)與反饋

中國地質(zhì)調(diào)查局根據(jù)確立的標(biāo)準(zhǔn)和原則，施行年度評估，年度評估包括：中期評估、年終評估、創(chuàng)新與創(chuàng)優(yōu)評估、違法與失職評估四部分。評估方法有360°評價(jià)，評價(jià)主體是由與被評價(jià)者有密切關(guān)系的人，包括被評價(jià)者的上級、同事、下屬和群眾等，分別匿名對被評價(jià)者進(jìn)行評價(jià)。除了對員工的評估，還有對部門單位的評估，也是多維度評價(jià)，評價(jià)主體是領(lǐng)導(dǎo)，群眾，其他單位。

中國地質(zhì)調(diào)查局績效反饋主要表現(xiàn)為績效的結(jié)果與運(yùn)用。年度評估結(jié)果作為績效考核的結(jié)果，是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、單位和領(lǐng)導(dǎo)干部評先評優(yōu)、改進(jìn)工作的重要依據(jù)。年度評估結(jié)果即為各單位領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核結(jié)果，并與所在單位領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人年度考核結(jié)果掛鉤。年度評估結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、達(dá)標(biāo)、不達(dá)標(biāo)四個(gè)等次。優(yōu)秀等次分別以機(jī)關(guān)部室、局屬單位為單元，以年度評估總分為依據(jù)，按一定比例評選。

4 展望

績效管理是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，由中國地質(zhì)調(diào)查局的績效管理實(shí)踐可知，開展績效管理需要考慮不同的對象，不同的基礎(chǔ)，不同的范圍。需要分層分類，根據(jù)不同的對象，設(shè)置不同的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，而且還要保證戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性，全面充分考慮各個(gè)要素的組成：評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇、指標(biāo)體系的建立、管理方法的應(yīng)用等。而這些都?xì)w根于要建立完善的績效管理體系。

世界上一些國家政府將現(xiàn)代管理的理論方法、企業(yè)的績效管理成功運(yùn)用于政府績效管理中，產(chǎn)生的效果已經(jīng)顯現(xiàn)。目前我國推行政府績效管理產(chǎn)生的總體效果正逐步顯現(xiàn)，政府績效管理未來的發(fā)展的前景將長期化、常態(tài)化。在政府績效管理背景下的事業(yè)單位，需要建立完善的績效管理體系：健全組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、明晰組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)、加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)的執(zhí)行效能、建立科學(xué)的指標(biāo)體系、完善績效管理監(jiān)督體系、因地制宜選取績效管理方法和技術(shù)、注重績效反饋和溝通，保證績效成果的有效運(yùn)用。可以說事業(yè)單位的績效管理還有很長的一段路要走，未來的發(fā)展前景也將長期化。

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