體制性產能過剩:內部成本外部化視角下的解析

王立國，周 雨

(東北財經大學 投資工程管理學院 ，遼寧 大連 116025)

一、引 言

早在20世紀80年代，產能過剩就已成為我國經濟發展中的常態化問題。截至2012年，我國經歷了四輪產能過剩［1］，涉及到家電、鋼鐵、水泥、電解鋁和煤化工等行業。產能過剩形成大量無效的生產能力，不僅會導致企業庫存增加、效益下降、市場惡性競爭、資源嚴重浪費，而且會造成嚴重的環境污染，加大經濟波動的風險。更為重要的是，產能過剩的現象正在蔓延，不僅限于鋼鐵、水泥、平板玻璃和電解鋁等傳統行業，風電設備、多晶硅等新興行業也已經出現了比較嚴重的行業性產能過剩，如果不對產能過剩問題進行深入的探討，進而提出有效的治理措施，則我國“十二五”期間經濟結構的調整和經濟健康、持續發展將面臨嚴峻挑戰。

鑒于產能過剩問題的重要性，國內外學者已經進行了大量的研究。綜合起來看，市場性因素和體制性因素是研究這一問題的兩個主要切入口。從市場性因素出發進行研究又分為如下角度:李江濤［2］和黃衛挺［3］等學者從經濟周期理論的觀點出發，認為企業作為投資主體在經濟繁榮時往往會對未來預期過度樂觀，有投資能力的企業就會加大投資、擴張其產能，一旦經濟形勢發生逆轉，需求就會發生很大的變化導致企業措手不及而出現產能過剩;林毅夫［4］從信息不完全的角度出發，認為發展中國家易于對下一個產業形成共識，由于信息的不完全造成投資過多;呂政和曹建海［5］從行業進入和退出壁壘出發，認為低進入和高退出壁壘易造成產能過剩。相較于市場性因素的研究而言，對于體制性因素的研究起步較晚，但也形成了一系列的理論成果:科爾奈［6－7］從政企一體化的預算軟約束的角度進行研究，指出在經典的社會主義經濟體制中由于缺乏內部產生的自我約束，體制內存在嚴重的“投資饑渴癥”，中央政府通過行政機構嚴格的投資分配過程來約束這種癥狀，而在社會主義經濟體制轉軌過程中，投資決策開始分散，政府對企業的外部控制開始放松但卻沒有通過利潤動機或者對財務困境的擔心建立起任何自我控制機制，社會主義經濟原有的“投資饑渴癥”的約束機制被打破，新的約束機制尚未建立，這使得改革過程加重了經典社會主義所固有的投資領域過熱傾向;張軍和哈勒根［8］從轉軌期的市場結構角度進行研究，認為只要進入成本相對小于進入后的寡占利潤，特別是，如果廠商預期進入后的市場結構為共同壟斷型或古諾型，進入總是成為廠商的納什均衡策略，而轉軌經濟由于受傳統計劃經濟體制下所形成的部門和區域市場分割以及市場保護預期的影響，經濟轉軌初期的市場結構是共同壟斷型，因此過度進入就必然發生;沈立人和戴園晨［9］及周黎安［10］從行政性市場分割的角度，認為由于市場發育的不完全，地方政府在搞經濟發展時自成體系，追求“大而全”、“小而全”，結果導致地區產業結構趨同和大量的重復建設形成產能過剩。

針對我國產能過剩的成因而言，從體制性或市場性因素角度進行的研究均具有一定的解釋能力，但針對政府對產能過剩的治理和預防而言，體制性產能過剩的研究更具有現實意義，因為從現有的研究成果來看，單純由市場性因素造成的產能過剩問題往往會隨著市場機制本身的運行而逐漸消除，不需要進行治理，并且不恰當的治理還可能加劇產能過剩，而體制性因素所造成的產能過剩如果不進行治理將會長期存在，因此體制性產能過剩應該引起更多的關注，加強體制性產能過剩的研究更有助于解決我國長期的產能過剩問題。

回顧體制性產能過剩的研究歷程我們發現，盡管體制性產能過剩的研究重點始終聚焦在地方政府對經濟的參與方式上，但隨著經濟體制的不斷改革，一些體制性因素被消除，另一些體制性因素開始凸顯，地方政府參與經濟的方式也在發生著變化。對于產能過剩而言，原來政企一體化、地方政府行政性的市場分割等直接干預經濟的體制性因素已經在很大程度上被消除，但地方政府間接干預經濟的能力卻在某種程度上得到了加強，尤其是對要素市場的干預能力，這種干預能力造成了內部成本外部化現象。內部成本外部化是指經濟主體通過一系列的行為使得一部分私人成本轉化為社會成本，其本質上屬于經濟學中的外部性問題。本文所研究的內部成本外部化與西方經濟學的研究有所不同，在西方經濟學的研究過程中，其研究背景是相對比較完善的市場經濟［11］，外部性屬于市場失靈的范疇，其產生的根源是來自于市場自身的缺陷。而本文所指的內部成本外部化主要是指由于地方政府在要素市場具有很強的干預能力，通過壓低要素價格使得企業的成本由社會來承擔，這在一定程度上屬于政府失靈范疇。這種現象對產能過剩的影響已經引起了一些學者對其進行研究，江飛濤和曹建海［12］對地方政府扭曲要素市場進行內部成本外部化現象，從而造成產能過剩的形成機理進行了簡單描述，但其在探討過程中未研究內部成本外部化對企業決策過程的影響，也沒有對產能過剩形成后內部成本外部化是否仍對企業行為有影響做出說明，這也導致內部成本外部化現象無法解釋產能過剩與投資沖動并存的現象。還有許多學者盡管對地方政府利用扭曲的要素價格干預企業投資決策，以致形成重復建設和產能過剩問題進行一定的闡述，但這些學者缺乏對各個環節進行系統性的分析描述。本文試圖在以前研究的基礎上，系統性地回答內部成本外部化對產能過剩的形成有何影響、為什么企業在產能過剩的背景下仍然不斷進入、地方政府為什么要幫助企業進行內部成本外部化以及地方政府怎樣進行內部成本外部化等問題。這些問題的解決有助于完善內部成本外部化的產能過剩理論，有助于理解我國產能過剩產生的一些本質性因素，也有助于中央政府制定出相應的宏觀調控政策。

二、內部成本外部化對產能過剩的影響

(一)模型的構建

本文的模型分為兩個階段進行描述:第一個階段是產能進入階段，即新建產能大小的決策階段。根據一般產品市場需求增長的規律來假定產品市場需求服從logistic規律，并用進入強度來表示產能的進入狀況，通過新增產能的需求缺口來確定未來供需平衡時的理想進入強度，并指出實際進入強度大于理想進入強度到一定程度時會產生產能過剩現象，然后根據新增產能的市場狀況來確定實際的進入強度，并分析實際進入強度與內部成本外部化的關系，從而看出內部成本外部化對產能過剩的影響。第二個階段是產能過剩形成后的行業內企業以及潛在進入企業的競爭行為。這一階段的模型主要描述了內部成本外部化問題的存在使得企業由單純的市場競爭轉化為既有市場競爭又有對獲得內部成本外部化程度的競爭，而其市場競爭行為與完全競爭相似，對此本文不做過多描述，本文主要是運用模型描述了企業追逐內部成本外部化的行為，從而更清楚地了解內部成本外部化對產能過剩形成的影響。

1.產能進入階段的模型構建

我們對于整個行業的分析可以抽象為這樣一種情況:企業考慮進入的階段必然是那些產品需求正處于增長性的階段，即產品生命周期理論中的成長期和成熟期，然而，根據消費者行為理論，產品的增長性需求必將受到居民收入水平及消費者偏好等因素的影響，這些因素對于產品需求的增長起著阻滯作用，并且隨著產品需求量的增加，阻滯作用越來越大，即隨著產品需求的增加其增長率越來越小，最終達到最大需求量n時增長率為0，因此假設產品的需求服從logistic規律，即Δx(t)=f(x)=rx(1－x/n)，其中r表示固有增長率即產品剛進入成長期時的增長率 (產品增速最快時的增長率)，n表示未來最大的需求量常數，即成熟期時的最大需求量，f(x)表示單位時間需求的增長量;假定所有企業在t0時刻進行產能決策，且在t0時刻供需平衡為x0，用E表示進入強度，即單位時間內新進入的產能與需求量的比，則單位內新增產能為h(x)=Ex;H表示行業正常情況下的儲備產能;另外假定在x0時，預期新增產能后產品單位市場價格為常數P，原有產能單位成本為C0(P≥C0)，新增產能的單位成本為Ct(P≥Ct)，其中Ct=Ct1+Ct2(yi)，Ct1為項目投資中的市場化成本，Ct2(yi)為項目投資的非市場化成本，①由于我國要素市場非完全的市場化，一部分要素價格由市場決定，另一部分由地方政府決定。而項目的投資成本包括設備、工具、器具購置費用、專利權的使用費、土地購置成本和資金的利用成本等。這其中有一部分成本高低的形成由市場決定的，如設備購置成本、專利權的使用費等，而另一部分的成本高低的形成則有很強的政府干預因素，如土地價格、資金利息等，本文把前者稱為項目投資的市場化成本，后者為項目投資的非市場化成本。yi為內部成本外部化程度，則為簡化問題，假定行業中的企業規模報酬不變，且市場允許企業自由進入。

隨著需求量的增加和新產能的不斷進入，新增產能的需求缺口可以表示為:

當G(x)=0即x=n(1－E/r)時，表示新增的需求與供給相等即供需平衡，此時由于n，r為常數，因此平衡時的x與進入強度E是相互對應的，這表明當供需平衡量為x0時只有進入強度為E0=r(1－x0/n)時供需才平衡，當E小于E0時G(x0)＞0，即表示在x0時新增產能小于新增需求即產能不足;當E大于E0時G(x0)＜0，即表示在x0時新增產能大于新增需求。考慮正常儲備產能H，則當E＞E0+H/x0時G(x0)＜－H，即表示在x0時出現產能過剩現象。

與x0相對應的E0是供需平衡時所需要的理想進入強度，但實際的進入強度E取決于市場的運行狀況，下面分析在市場運行條件下的進入強度，產能收益為:

由于企業能夠自由進入，所以當R(E)＞0，必然有企業進入，進入強度E會變大;R(E)＜0，企業進入必然會減少甚至不會進入，進入強度E會變小。因此，只有產能收益等于零時即R(E)=0，產能進入強度E才是穩定的，并且是市場決定的真實強度。當R(E)=0時，E=Pr(1－x0/n)/Ct+(P－C0)/Ct即為真實穩定的進入強度。

由于P≥Ct，所以R(E)=0時E大于或等于E0，新增產能大于或等于新增需求，這與市場經濟中產品的需求導向性是一致的，只要市場中有此類產品的需求，行業進入無障礙，這種需求就將很快得到滿足。對于是否會產生產能過剩問題，這取決于E是否大于E0+H/x0，即K(E)=E－E0+H/x是否大于0，由=1可知，隨著E的變大K(E)會不斷變大，產能過剩的可能性也會不斷0加大，則可知隨著P的變大、Ct的變小或yi的變大產能過剩的可能性不斷增大。①當R(E)=0時可知，即隨著C的變小E會不斷變大;C=C+C(y)且＜0，即隨著y的變大C會ttt1t2iit不斷變小。由可知，隨著C的變小或y的變大，K(E)會不斷變大，產能過剩的可能性不斷增大。ti

2.市場競爭階段產能過剩企業的行為

產能過剩形成后，產能過剩行業的市場結構中有兩種重要的關系會因為內部成本外部化的存在而發生改變。這兩種關系分別是在位企業之間的關系和在位企業與潛在進入企業之間的關系。在不存在內部成本外部化的情況下，由于產能過剩和產品同質性的存在，產品市場與完全競爭的市場狀況有一定的相似性，企業與企業之間的競爭是激烈的，價格將會不斷下降，至降到平均成本的最低點，與此同時，本產業將不太可能存在潛在的市場進入者。當內部成本外部化存在時，這種狀況會發生一定的改變，當價格下降到平均成本的最低點，產能過剩企業和潛在進入企業能夠通過尋租等方式獲得更大幅度的內部成本外部化以降低本企業的平均成本，在價格競爭中取得優勢，獲得利潤，這種內部成本外部化所創造的扭曲利潤的存在就會吸引大量的進入者，這也是在產能過剩背景下仍然有企業不斷進入的原因，因此，要了解產能過剩背景下企業進入的問題重點在于了解企業對內部成本外部化的競爭。下述模型即是對此狀況的描述。為簡化問題，假定在同一區域內，產能過剩行業中僅存在A、B兩個企業 (也可以是一個行業現有廠商和一個潛在進入者，競爭狀況相似)，兩者之間不存在串謀(在不存在串謀的情況下，企業數目對描述過程無影響)，內部成本外部化的程度是與企業付出的努力程度相關的，用yi表示內部成本外部化的程度，則它們之間的關系可以由下式表示:

式中:ai代表i企業追逐內部成本外部化的努力程度;aj代表j企業追逐內部成本外部化的努力程度。系數k代表j企業努力程度對i企業內部成本外部化程度的影響，我們假定－1＜k＜0，假定k＜0是因為企業之間的競爭會使地方政府在與本企業談判時處于一種相對優勢的地位，降低本企業的努力效果，同時假定－1＜k是強調j企業努力程度對i企業內部成本外部化程度的影響小于i企業自身的努力程度對內部成本外部化程度的影響。ei是一個隨機擾動項，ei和ej兩者相互獨立，假定 (ei－ej)服從期望值為0的一個獨立和相同的對稱分布F。

當企業i的內部成本外部化程度大于企業j的內部成本外部化程度，即yi＞yj，那么企業i將在市場上獲得相對成本優勢，假定獲得V的效用，這時企業j沒有相對優勢，獲得效用v(V＞v)。由于(ei－ej)服從F分布，則企業i獲得相對優勢的概率可以通過下列運算獲得:

這樣就可以獲得企業i的效用函數:其中C( ai)是i企業追逐內部成本外部化所要花費的成本。則企業i效用最大化的一階條件是:

其中f(x)是F分布函數的密度函數。根據上述過程我們同樣可獲得企業j的效用最大化一階條件是:

(二)模型解析

產能過剩問題和其他宏觀經濟問題一樣都存在著微觀基礎，其直接根源在于微觀主體企業的過度投資。對于微觀主體過度投資所形成產能過剩而言，一般來說分為兩種情況:一種是單個企業的產能決策是合理的，但行業中企業進入數目過多導致的產能過剩現象;另一個是行業中企業數目是合理的，但大部分企業產能過大。這兩種情況本質上都是投資決策時行業建立的產能過大問題，因此本文所建立模型的第一階段主要是描述企業產能進入的問題。在這一階段為了著重考慮成本對整個行業產能投資決策的影響，潛在假定了整個行業中企業的產能進入成本是一致的，并以行業中企業追逐利潤最大化為條件，通過探討行業理想進入強度E0和實際進入強度E的關系，確定產能過剩的標準E0+H/x，當E＞E+H/x時將出現產能過剩。探討成本C對E的影響，由＜0可

000t知，隨著成本Ct的變小 (即yi變大)，E將變大即產能會增大，我們可得到的結論是:在預期價格既定條件下進入成本變小會使進入強度變大，從而加大了產能過剩的的的可能性，而地方政府行為所導致的內部成本外部化變大必然會導致企業的進入成本變小即Ct變小，因此我們可以看出內部成本外部化會加大產能過剩的可能性。模型所得出的結論具有很強的現實意義，以2004年“鐵本事件”為例，鐵本公司于2002年擬擴建一個投資10—20億元、占地2 000畝、產能為200萬噸的鋼鐵項目，在取得一系列政府優惠條件下最終發展為一個年產800萬噸、占地5 988畝的巨型鋼鐵類投資項目。在此項目中內部成本外部化現象極為嚴重，根據樊綱［13］估算，鐵本公司通過違規用地節省了18億資金，占項目總投資的17.3%，通過減少環保措施節省了15.54億元，占項目總投資的14.9%。另一個對E具有影響性的參數是預期價格P，由＞0可知，當預期價格P變大時進入強度E會增大，也會加大產能過剩的可能性。此結論對于目前的投資沖動與產能過剩有一定的解釋意義，在目前的產能過剩背景下由于中央政府通過行政命令來限制企業進入，降低了未來潛在的供給能力，企業便會提高未來產品的價格預期，從而積極通過各種方式進入該行業。

第二階段的模型放開了第一階段行業中成本一致的假定，探討產能過剩出現后，企業為了獲得在產品市場上的優勢，將在內部成本外部化市場上進行競爭，對內部成本外部化的追逐過程從某種意義上來說就是對地方政府的俘虜過程，與地方政府討價還價的過程，也是擴大內部成本外部化程度的過程。模型以企業效用最大化為條件分析內部成本外部化市場，指出了內部成本外部化市場的相對均衡條件，揭示出當時，內部成本外部化市場會不斷

進行調整，在現實的市場中這個調整過程是需要很長時間的，有時甚至永遠不會達到內部成本外部化市場的均衡條件。在這個過程中具有內部成本外部化優勢的企業將能夠在產品市場上以一定的利潤進行銷售，也正是內部成本外部化程度在各企業之間的不一致，會造成能夠在內部成本外部化市場上取得相對優勢的潛在進入者進入過剩產能行業，同時可以結合第一階段的模型來解釋新產能進入產能過剩行業，企業對內部成本外部化的追逐必然會導致yi的變大，而yi的變大會導致Ct2(yi)變小也即Ct變小，這就會進一步加大產能的進入。另外，對內部成本外部化的追逐也影響市場機制對產能過剩的淘汰，產能過剩行業的產能建成后產品的實際價格必然會低于預期價格P，在Ct由市場決定的情況下經營效率低的企業最終必將被淘汰，但內部成本外部化的存在使得被淘汰概率大的企業愿意付出更大的努力追逐內部成本外部化，一旦通過這種方式降低的成本達到高效率的經營企業的成本水平，則市場機制將不能發揮其優勝劣汰的作用。

三、內部成本外部化產生的地方政府行為闡述

(一)內部成本外部化的地方政府行為動因

諾斯［14］認為，制度是經濟行為變化的決定因素。地方政府把制度規則作為行為反應的基本規則［15－16］，因此對地方政府行為的分析必須著眼于地方政府所處的制度環境。改革開放以來，隨著行政分權的推進、財稅制度和激勵制度的變革引起了地方政府的行為取向發生了很大變化。在計劃經濟體制下，地方政府僅是中央政府命令的執行者，無任何的經濟自主權，地區經濟無論產出多少都要上繳中央，中央對地方官員的提拔依據也主要在意識形態方面，與本地經濟發展無關，因此，地方政府推動地方經濟發展的動力不足，地方政府之間的競爭也主要集中在中央分配的資源上。20世紀80年代財政包干制度實施和官員晉升激勵制度的改變，使地方政府的行為產生了重大變化。在財政包干制度下，地方政府的收入由全部上繳變為僅按一定的比例上繳中央政府，這使得地方經濟產出越多，地方政府自留的收益就越多，這為地方政府推動經濟發展提供了基本動力。與此同時，財政包干制度的實行也標志著中央政府對地方政府的管理由規則管理轉向目標管理［17］。實施目標管理就需要一些可測度的經濟指標，GDP作為一個綜合指標，由于其可測度、易測量并能很好地反映經濟發展速度的特性，成為了中央政府目標管理的最重要指標。中央政府根據GDP指標對各個地區進行排名，一個地區GDP的上升就意味著其業績的改善同樣意味著另一些地區業績相對變差，中央政府把業績的好壞作為對地方政府官員晉升的依據。財政包干和官員晉升機制最終導致了地方政府對GDP的盲目競爭［18－19－20］。盡管1994年財稅制度由財政包干變為分稅制，但地方政府財政收入增長依賴于本地GDP增長的本質并沒有任何變化［21］，官員的晉升機制也沒有任何的變化，GDP仍然是地方政府之間競爭的目標。

改革開放以來，在地方政府競逐GDP的過程中，企業投資對地方GDP增長的作用是不可忽視的，地方政府通過競逐企業投資來拉動GDP增長的偏好一直沒有改變，但伴隨著市場化改革的進程，地方政府與企業的關系發生了變化，地方政府競逐企業投資的方式也發生著變化。改革開放初期，國有企業和集體所有的企業占國民經濟份額的95%以上，非公有制經濟在國民經濟中份額非常小，處于無足輕重的地位，而這些大量的國有企業和集體企業是被各個地方政府所掌控的，地方政府利益凌駕于企業利益之上，各個地方政府直接參與企業的投資決策、生產經營，通過推動所控制企業在本地進行大規模投資，來推動GDP的增長。然而，隨著國有企業的改制、政企分開，地方政府直接干預企業投資的能力開始變小，甚至在慢慢消失。雖然地方政府不能直接干預企業的投資決策，但是以GDP增長為導向的制度激勵沒有改變，地方政府就要尋找新的方式來影響企業的投資行為。在現代市場經濟的運行中，企業利益已經凸顯，企業是否對項目進行投資取決于收益、成本和預期，收益取決于新投資所生產產品的需求狀況，預期則取決于未來的經濟狀況，成本取決于要素市場的價格。而根據我國經濟的發展狀況來看，過去三十多年，GDP都是以兩位數的速度在增長，大部分商品的需求也在不斷地增加，因此，決定企業是在哪個地方進行投資的重點在于投資成本。而在改革的過程中，盡管地方政府直接干預企業投資決策的能力被削弱，但由于中央政府放寬了對地方政府的一些權利限制，使得地方政府掌握了大量的公共資源，地方政府具有間接影響企業投資成本的能力。與此同時，由于地方政府從中央所獲得的權力具有相似性，其所追逐的目標又具有同一性，地方政府之間會形成激烈的競爭，為了打敗競爭對手獲得企業投資，地方政府便會盡最大可能地運用手中的公共資源去滿足企業在投資成本方面的利益訴求，而這種行為的后果便會造成原本應由企業承擔的成本轉換為由全社會共同承擔的內部成本外部化現象。

(二)內部成本外部化的地方政府行為方式

改革開放以來，我國的市場化改革取得了顯著的成就，在過去的三十多年里，我國GDP總量維持著兩位數的增長速度，2010年我國的GDP已經位居全球第二。在我們取得成就的同時，經濟中的一些問題也開始凸顯。在我國的改革進程中，漸進化的改革方式使得改革具有很大的不確定性。樊綱等［22］的研究表明，1997—2007年間，市場化方面非國有經濟的發展、產品市場發育以及市場中介組織發育和制度環境這三個方面進步較快，分別提高了4.78分、3.85分和4.00分，而要素市場發育程度以及政府和市場的關系這兩方面，最近幾年進展明顯緩慢。與此同時，大量學者的研究表明，我國的生產要素市場仍然由地方政府掌控，鐘偉的研究認為，與過去相比，我國目前要素市場呈現出“新雙軌制”特征，這種雙軌不是計劃價格和市場調節價格的關系，而是基本實現市場調節的產品市場和價格仍然被扭曲的要素市場之間的二元性。劉偉認為，過去三十多年改革的進展主要集中于產品市場上，要素市場的改革相對滯后，我國的勞動力要素市場化本身就比商品市場化混亂，土地市場化比勞動力要素市場化更滯后。我國的資本市場化，包括貨幣和直接融資以及間接融資，貨幣和資本，整個金融的市場化水平，比土地要素的市場化水平還落后，因為它們基本上都是政府壟斷。地方政府對要素市場的掌控、要素對企業的重要性以及地方政府的內部成本外部化的動因造就了地方政府的行為方式。

1.地方政府以土地為手段的內部成本外部化

作為一個經濟發展迅速的大國，土地資源必然是最稀缺的要素之一，任何投資項目的建設都離不開土地。從目前土地資源的管理現狀來看，我國的土地一共分為兩類:一類是國家所有權的土地，包括城市市區、郊區和農村中屬于國家的土地。這類土地的所有權主體是國家，但土地的使用權等權利卻通過委托代理機制賦予了地方政府以及其土地管理部門。另一類是集體所有權的土地，主要是農村土地。這類土地的所有權歸整個集體所有，但從目前的實際情況來看，其處置權主要是被村委會所控制，而村委會大部分又是地方政府意志的執行者。地方政府在土地資源配置環節被賦予了很大的權利，政府有能力利用土地市場進行內部成本外部化，大致分為兩類:一是直接手段，即企業直接以低價從地方政府手中獲得土地。在現行的《土地管理法》框架內，政府是唯一一個可以根據需要把農業用地轉化為非農業的建設用地征地主體，并且只需按照土地的原用途進行補償，不考慮被征用土地的機會成本。因此地方政府直接利用手中的征地權向農民征收土地，并按原來的農業用途向農民賠償，從而低價獲取土地，然后再低價或零地價直接把使用權轉讓給企業。到目前為止，我國地方政府設置的大量各式各樣的高新技術園區、工業開發區多采取這種手段。2011年筆者在某國家級經濟開發區進行調研時發現，為引進一大型重化工企業的投資，管委會以零地價給予該投資者6平方千米的土地，而這6平方千米土地的市場價值就高達二十多億元。這種現象并不是特例，其廣泛存在于全國各地以各種名義設立的園區、開發區，并且隨著我國城鎮化進程的推進這種手段將會在更大范圍內運用。二是間接手段，即地方政府名義上不參與土地的交易，而是讓農民土地通過轉讓、租用等方式直接進入市場為企業所使用，但暗中地方政府利用其影響力來壓低土地價格使企業以遠低于市場價格的方式獲得土地。這種手段的出現是中央政府不斷完善土地使用政策和招投標制度的情況下，地方政府與企業串謀來創造權利的后果。最明顯的一種方式是“以租代征”，地方政府為推動當地經濟發展，幫助企業通過以“以租代征”的方式逃避繳納有關稅費和耕地占補平衡等大量法定義務來降低企業成本，并通過對其下屬機構村民委員會施加壓力壓低土地價格讓企業低價獲得土地資源。在我國目前產業轉移的過程中，這種現象有進一步擴大的趨勢。①根據國土資源部2011年通報顯示，中西部地區“兩高一資”項目違法用地問題突出，上半年，國土資源部12 336違法舉報中心共接到反映中西部地區“兩高一資”項目違法用地的舉報207件，其中，面積超過500畝以上的約占1/3，且以水泥、鋼鐵和化工類為主，以政府會議紀要形式占地、以租賃合同形式上項目、以承包流轉形式搞建設、以農業結構調整名義打“擦邊球”和以綠化帶名義蠶食耕地等，成為當前違法違規占地的主要傾向。

2.地方政府以資本為手段的內部成本外部化

由于股票、債券等直接融資市場主要是由中央政府調控的，地方政府對直接融資市場的干預有限，所以地方政府對資本市場的內部成本外部化主要還是在以銀行為主體的間接融資市場。盡管近幾年來我國的直接融資市場取得了比較大的進步，但從目前資本市場的發展狀況來看，以銀行貸款為主的間接融資仍然是企業融資的最重要來源，①2011年中國金融發展報告指出:在融資結構中，貸款仍然是非金融部門融資的主要來源，從2008—2010年貸款在社會融資總規模中所占的比重可以看出，2008—2010年銀行信貸所占比例分別為83.1%、80.5%和75.2%。因此，地方政府在間接融資市場上的內部成本外部化對企業有很大的影響。地方政府以銀行為手段的內部成本外部化可以分為以商業銀行為主體和以政策性銀行為主體兩種:地方政府作為當地城市商業銀行的大股東對這些商業銀行有著較強的控制能力，并對全國性商業銀行在本地的分支機構也有著一定的話語權，這使得銀行的信貸容易受到當地政府的影響和干預，與此同時，盡管我國的商業銀行經過了三十多年的變革與發展，但國有控股銀行的壟斷地位沒有改變，存貸利率還遠遠沒有實現市場化，銀行能以極低的成本來獲取資金，因此銀行具有低成本出租資金的能力。兩種因素相結合使得地方政府能夠幫助企業從商業銀行取得低成本的貸款。以政策性銀行為主體的內部成本外部化主要是由于政策性貸款的成本往往非常低且期限較長，地方政府就會利用各種手段從政策性銀行獲取貸款然后再以直接或間接的方式讓企業使用資金，例如其方式之一就是利用地方政府的融資平臺獲取一定的資金，幫助企業完成原應由投資企業自身來承擔的建設任務。資本的這種內部成本外部化現象在國有企業中表現尤為明顯，天則經濟研究所2011年4月發布的報告稱，在融資成本方面，國有企業的平均實際利息率僅為0.016，其他企業加權平均實際利息率為0.0468，在不考慮其他企業資本內部成本外部化的情況下，把其他企業的實際利率水平作為社會資本應得收益時，國有企業在2001—2009年間侵占的社會利益就高達27 539億元，占國有及國有控股企業名義凈利潤總額的68%［23］。

3.地方政府以環境為手段的內部成本外部化

地方政府能夠以環境為手段進行內部成本外部化的關鍵在于環境監督權的使用上。從20世紀70年代國務院第一次召開全國環境工作會議，企業生產過程中的環境污染問題已經引起社會的關注，企業被要求花費資金去治理自身生產過程中所產生的污染物，環境成本便成為企業成本的一個重要組成部分，尤其是對于“兩高一資”行業的企業。而企業是一個以盈利為目標的社會組織，為了追求利潤最大化，必須最大限度地降低其成本，因此其不但沒有動機主動治理環境還要逃避治理，于是企業所承擔的環境成本的高低便取決于社會對其監督的力度。由于我國市場經濟發展時間較短，物質基礎還較為薄弱，人們往往只重視短期利益而忽視了環境問題的緊迫性，不具有形成自下而上的環境制度基礎，于是中央政府便由政府部門開始自上而下的推動環境保護制度，環境保護部門便被賦予了監督企業進行環境治理的權利，企業所承擔環境成本的高低便取決于環保部門的監督力度。我國地方環保部門不是一個獨立的監管機構，它們與地方政府有著千絲萬縷的聯系，其監督權的行使受制于地方政府，地方政府為了短期的經濟利益會通過其影響力來限制環保部門對當地企業的執法，最典型的例子是2010年安徽某地環保部門因組織人員去一家沒有申辦環評的合資企業進行檢查，領導班子被當地政府集體免職。最近發生的哈藥“污染門”事件也反映地方政府對于污染企業的保護，政府的這種行為所造成的社會成本是巨大的，美國一位經濟學家曾做過相關研究，環境污染每制造1元錢的利潤，就要花60元錢來治理，還要花15元錢去看病。而對目前的中國而言，社會所承擔的環境污染成本更是巨大的，原環保總局副局長王玉慶曾估計環境損失占中國GDP的比重可能達到5%—6%，2011年中國GDP為47萬億多，據此折算，環境污染造成損失將達到2.35—2.82萬億元，也就是超過 2 萬億元［24］。

四、結論及政策啟示

本文以內部成本外部化為核心通過定性和定量分析來研究體制性因素對企業行為的影響，從而得出以下結論:(1)我國的財稅制度和官員晉升機制使地方經濟的增長成為地方政府最為關注的目標，而這種增長又依賴于企業的投資，企業的投資決策則需要考量自身的利益，地方政府為了滿足企業利益便利用其在要素市場上的干預能力，以低成本為企業提供要素，造成了內部成本外部化現象;(2)在企業產能決策的過程中，內部成本外部化現象使得原應由企業承擔的一部分成本轉嫁給了社會大眾，企業成本的降低扭曲了企業的投資行為，加大了產能進入強度，增加了行業產能過剩的可能性;(3)內部成本外部化現象造成了產能過剩與投資沖動并存，產能過剩盡管會造成產品價格下降，但只要能使得內部成本外部化程度加大，從而使自身成本下降幅度大于價格下降幅度，企業就能獲得利潤，在利潤的驅動下企業便愿意進入。

本文的研究結論對我國的經濟現狀具有一定的現實意義和政策啟示。首先，對我國目前戰略性新興產業的發展狀況具有警示作用。我國在發展戰略性新興產業的過程中，許多地方政府給予企業大幅度的土地、稅收和信貸等優惠政策，這種內部成本外部化的行為必定會推動這些產業短期內投資增長，發展過快，極易誘發產能過剩，應引起中央政府的警惕。其次，對產能過剩的治理具有導向性作用。研究結論揭示了內部成本外部化在產能過剩形成過程中的重要性，而內部成本外部化的動因在于地方政府盲目地追求GDP，內部成本外部化的能力來源于要素的非市場化，因此對于產能過剩的治理應著重推動地方政府由發展型向服務型轉變，與此同時，加快要素市場的改革，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

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