基于宏觀審慎的我國監管框架構建研究

王璟怡，翟 瑋

(1.天津財經大學 經濟學院，天津 300222;2.天津財經大學 國際教育學院，天津 300222)

全球性金融危機的演進和爆發表明，監管需要一個新的方向，將對宏觀經濟風險的識別和機構監管聯系在一起，并最終提供一種手段，控制信貸對經濟過度的投放。因而，作為保障金融穩定、限制系統性風險的監管政策，宏觀審慎監管成為各國金融監管改革的主要著力點［1］。我國是世界上最大的發展中國家，經濟總量、市場容量等在國際上都占據重要地位，隨著國內金融改革的深入開展，利率市場化的逐步推進對于金融穩定的訴求越來越高，因此，需要結合我國金融發展的實際情況，加強宏觀審慎監管，維護金融穩定、保障金融安全。

“十二五”期間，隨著我國金融綜合經營趨勢的發展，對于金融系統穩定性的保障提出了更大的要求，尤其是在后危機時期，我國在完善金融監管體系的過程中，都對宏觀審慎監管的理念給予更多的關注和應用。

一、我國宏觀審慎監管的發展概況

金融危機之后，我國的金融業也在積極地探索并實踐宏觀審慎監管的理念，并在與中國的金融發展和監管歷史相結合的基礎上，發展適合我國國情的宏觀審慎監管方式。

從表1可以看出，隨著我國的金融體系逐漸融入世界，我國的金融監管機構在充分吸收國際監管標準精華的基礎上，對我國的金融監管進行了補充和完善，在與國際接軌的同時，逐步提高我國金融系統的穩定性。

表1 我國宏觀審慎監管實踐

二、我國宏觀審慎監管框架構建中關注的焦點

1.政策的管理性——監管機構的安排

實踐表明，宏觀審慎管理或者自我管理并不能消除潛在的危機，甚至可能加劇系統性危機，一旦危機爆發，即使逆周期儲備等的要求都會對控制危機蔓延有幫助，但是不能完全奏效，況且這樣的緩解方式是違背市場壓力的，所以中央銀行的流動性注入是應對危機的基本工具，或者說市場主要依靠貨幣工具來緩解金融波動，這就意味著在管理宏觀審慎金融穩定方面，中央銀行必定 (或者至少)是主要參與者。我國的中央銀行擁有長期的金融監管實踐，目前也在對金融機構實施差別準備金率的管理，但同時資本充足率、杠桿率、動態撥備監管指引都是由銀監會制定并對商業銀行實施監管的，即央行和銀監會都在行使宏觀審慎監管的職能，但是對于宏觀審慎政策的最終責任主體，沒有清晰的界定。

2.政策的靈活性——規則與自由裁量

我國的金融監管大多是基于規則的制度，而且整套規則是透明的，但是事實上，對于監管規則的設計很難，規則一旦出臺在短時間內也不宜頻繁變動，隨著市場的發展和變遷，這些規則可能被孤立，甚至可能因為過時而成為運行風險，因而對于一些工具，政策制定者需要保留酌情調整的宏觀審慎政策的立場。而且就宏觀審慎監管的性質而言，它是基于監管者的判斷力的，政策執行者需要將其對風險的識別和判斷植入到宏觀審慎工具使用中，因此又是需要自由裁量的，因而我國在構建宏觀審慎政策框架的過程中，需要靈活掌握，對于存款準備金率、逆周期動態撥備以及系統重要性資本附加，在推行的過程中都需要考慮以規則為基礎進行必要的調整。

3.政策的持續性——固定與跨期政策

除了需要即時有效的工具，宏觀審慎政策也需要跨期的工具，才能應對系統性風險不斷累積的隱患，因而宏觀審慎政策需要考慮在經濟周期的不同階段調整工具的使用，讓金融機構在經濟繁榮時期實現更多的儲備，在受到外部沖擊的時候能夠有緩沖資本，這種方法能夠將微觀審慎存款保險基金的目標，和宏觀審慎保持蕭條期信貸創造的目標結合在一起，能夠更加有效地熨平周期波動的影響。

4.政策的有效性——對于宏觀審慎政策效果的質疑

我國加強宏觀審慎政策推進的另一個挑戰，來自具體的宏觀審慎政策工具的收益，即降低金融危機的嚴重性和可能性，這是長期的，且不容易被衡量。但是如果實施宏觀審慎政策，可能立即對金融行業的利潤產生非常明顯的不利影響，進而可能影響企業和個人獲得金融服務的便利性和成本，因而可能出現宏觀審慎政策的實施成本比獲取收益更加顯而易見的情況，這樣后續的政策就很難推行。

5.政策的關聯性——與其他政策的協調

宏觀審慎監管的一個特殊作用體現在大型且異質的貨幣區域中，我們國家幅員遼闊，東中西部經濟發展不均衡，因而統一的貨幣政策是不可能滿足不同地區的經濟需求，對于有的地區顯得寬松，對于有的地區顯得緊縮，增加了外部的失衡。雖然宏觀審慎監管不能彌補財政和經濟政策的不足，但是它能通過提高信用成本和供應等被認為是從緊的貨幣條件，避免貨幣領域信貸周期的嚴重偏離。在一定程度上，宏觀審慎與利率工具甚至可以作為替代工具。貨幣政策通過銀行體系運行，例如影響信用和存款創造的條件。宏觀審慎工具用于影響這些條件，因而如果利率工具不合適，宏觀審慎工具潛在地適合針對價格穩定。因此，我國在加強宏觀審慎監管的過程中，需要與其他宏觀政策領域之間進行協調。

三、宏觀審慎監管國際經驗及其借鑒

宏觀審慎監管雖然提出的時間不長，但是各國都在力所能及的范圍內對此進行嘗試和推動，所取得的實踐經驗也是可圈可點，為我國宏觀審慎政策的推進提供了良好的借鑒。

1.國際宏觀審慎監管實踐

(1)逆周期監管工具的使用——西班牙的貸款損失準備金制度

西班牙實施貸款損失準備金制度超過十年的時間了，在之前的相關文獻中，它也被稱之為動態的、統計的或反周期的，作為一個典型的宏觀審慎工具，貸款損失準備金機制通過對信貸損失和銀行貸款組合的早期檢測，在經濟繁榮的時期要求銀行建設貸款緩沖區，以供其在經濟衰退時期使用，該機制通過發出信貸風險和信貸損失積聚的信號，為監管者做出一個早期的預警系統。可以肯定的是，在這項機制運行的過程中，由于其逆周期的性質，加強了每家個體銀行和整個銀行系統的經營彈性，而該系統的透明性、以規則為基礎，能夠有效地加強對信息的強制披露。實踐表明，對于危機中的西班牙銀行業，該機制有一定的效果［2］。

但是，貸款損失準備金機制不是萬能的，并不能保證完全應付經濟不景氣時期的所有信貸虧損，而且它只是宏觀審慎工具中的一項，主要用于支付根據銀行資產負債表的貸款建立起來的信用風險。西班牙的實踐表明，即使他們可能會增加借貸成本，但是對于控制信貸周期用處有限，所以政策制定者應當主要關注適當的貨幣和財政政策組合，共同應對經濟金融系統中的問題。

(2)宏觀審慎管理當局的安排——發達經濟體的金融監管改革實踐

金融危機之后，認識到既有監管體系的不足之處，英美等發達經濟體都對區域內的金融監管進行了深入的變革，紛紛在原有微觀審慎監管的基礎上，提出宏觀審慎監管的舉措。各國、各地區的宏觀審慎監管框架逐步形成 (如表2所示)。

表2 歐盟、美國、英國的宏觀審慎監管機構

資料來源:Kern和 Sarah［3］ 等 (2012)，FSOC，ESRB，Bank of England。

美國《多德－弗蘭克法案》中建議成立了專門負責宏觀審慎監管的金融穩定監督委員會(FSOC)，賦予金融穩定監督委員會監管系統性風險的職能。相比歐洲系統性風險委員會，FSOC從制度上更加獨立于中央銀行。這樣的安排，能夠使其更加從宏觀的角度來考慮金融穩定的機制。

美國的金融監管改革更多的是提出了“無縫監管”的理念，但是具體的操作細節并不明確。相比之下，英國的金融監管改革走得更深入。英國專門負責宏觀審慎監管的是金融政策委員會 (FPC)，該委員會分析英國金融體系中過度信用增長和系統性風險，FPC做出決策之后，由 (微觀)審慎管理當局 (PRA)來實行監管行動，宏觀審慎和微觀審慎監管有效地結合在一起，共同維護金融穩定，這也是金融監管改革的一個重要基礎。

而歐盟的金融監管變革則是在區域協調與合作的方面，具有重大的實踐意義。歐洲系統性風險委員會于2011年1月1日建立，該委員會主要就是在聯盟的層面為宏觀審慎風險提供預警，并促進宏觀審慎工具的應用，不論銀行東道國的情況，所有銀行進行的活動都將執行同樣的宏觀審慎工具或指標，在一定程度上促進各主權國家的溝通與協調，成為聯合監管的典范。

2.國際實踐對我國宏觀審慎監管的啟示

(1)宏觀審慎與微觀審慎同等重要

宏觀審慎與微觀審慎屬于審慎監管的兩個支柱，互為表里，缺一不可。宏觀審慎監管政策的效果明顯與否，要看其從微觀角度掌握信息的足夠程度;微觀審慎監管政策的效果也依賴于宏觀角度的識別和預警［4］。

微觀與宏觀審慎監管者的合作在兩個維度上，即合作與協調。在合作的維度上，通常微觀審慎監管負責收集數據并保持與金融機構的聯系，微觀審慎監管者識別每家機構的風險，保證審慎政策的執行問題;宏觀審慎監管者也收集并分析數據，但是從系統范圍的視角。由于宏觀審慎監管不能直接控制微觀審慎監管工具，所以宏觀審慎監管主要通過政策建議和風險警告來實現監管目標。在協調的維度上，主要是宏微觀之間可能存在潛在的沖突。如果宏觀審慎監管希望放松信貸條件作為逆周期措施，但是微觀審慎監管關心信貸組合的質量影響機構的穩健;或者微觀審慎監管可能希望提高資本標準保證個體機構在壓力環境下的承受能力，但是宏觀審慎監管可能關心惜貸的風險。在很多情況下，最終的結果是由微觀審慎監管方來決定，這將潛在地限制宏觀審慎監管的有效性。

(2)與其他政策工具的協調一致是宏觀審慎政策有效性的重要基礎

理論和各國的監管實踐都說明，宏觀審慎政策并不能涵蓋所有保障金融體系穩定制度和工具［5］。在有關宏觀審慎政策工具的討論中，西班牙的貸款損失準備金制度經常被提及。雖然，西班牙當局的這種突破性政策使用是值得贊揚的，但是西班牙銀行系統目前的狀態似乎說明，純粹依靠宏觀審慎工具來應對資產價格泡沫，還是有困難的。到目前為止，還沒有僅僅使用宏觀審慎工具就能避免金融危機的良好記錄，那么政策制定者就需要認識到，宏觀審慎政策、貨幣政策和財政政策，所有這些政策都是部分重疊的，因而有必要利用一切可以利用的資源，共同來維護整體金融穩定。

(3)宏觀審慎監管跨境視角的重要性

世界經濟真正需要的是一個不同類型、不同背景的金融機構之間的公平競爭的平臺，由于不同國家、不同類型的金融機構在同一個平臺上發展和競爭，就需要一個具有普遍適用的統一監管標準對金融服務進行監管，但需要說明的是，這個全球的宏觀審慎監管框架需要有足夠的靈活性，使監管部門可以考慮區域和功能的異質性，能夠在金融管理的規則和自由裁量之間采取適當的平衡。另外從跨境的角度，還需要重視流動性的問題。中央銀行要加強對流動性的監管，必要的時候還要提供流動性，以遏制跨境溢出。所以就全球流動性的問題，不僅需要國內金融監管部門的努力，也需要全球金融監管的合作。在國際合作方面，許多央行之間簽訂雙邊貨幣互換協議，如美聯儲、歐洲中央銀行等，在全球金融危機的初始階段，有助于遏制跨境溢出。

四、完善我國宏觀審慎監管框架的建議

為了更好地防范我國未來金融發展中可能出現的風險和潛在的危機，我國應當在既有微觀審慎監管的基礎上，不斷完善宏觀審慎監管［6］。加強監管機構之間、監管機構與宏觀調控機構之間的協調，共同維護我國的金融穩定，保障我國的金融安全。

1.明確宏觀審慎監管目標，構建宏觀審慎政策框架

任何政策的制定和執行，都需要明確的目標和清晰的框架，否則政策難以有效作用于經濟。宏觀審慎監管的基本目的，就是保護經濟體免受金融不穩定的負面影響，保持金融服務為實體經濟發展服務的本質，在此目標的基礎上，構建我國的宏觀審慎政策框架 (如圖1所示)。

圖1 宏觀審慎政策的基本框架

在我國未來不斷完善的宏觀審慎政策框架中，要明確規劃責任主體，清晰界定政策工具，加強監管協調構建，保障達到政策目標。

2.宏觀審慎監管與微觀審慎工具有效對接

宏觀審慎與微觀審慎是審慎監管的兩個不同視角，兩項監管之間需要互相作用、形成合力。因為一方面宏觀審慎監管政策的制定、工具的使用，都需要微觀審慎監管當局為其提供金融機構的一手資料;另一方面，微觀審慎監管政策工具施行多年，有一定的監管基礎，在此之上進行宏觀審慎監管，有利于降低監管成本，同時也能形成協同效應。

如圖 2所示，在借鑒 British Bankers’Association［7］對英國監管設想的基礎上，為實現我國金融宏觀審慎與微觀審慎監管的協同效應，應當在充分收集信息，宏觀審慎政策的制定、工具的設計，必須首先對金融體系的整體系統性風險進行評估。為了保證評估的及時有效，政策制定者需要大量的信息評估金融部門作為一個整體所有的系統性風險的水平和分布。為了確保評估的真實有效，數據中心局需要收集金融機構的風險狀況、商業模式、每家機構杠桿率水平、流動性狀況、與其他機構之間的聯系，以及宏觀經濟信息等。

圖2 宏微觀協調機制

另外，就是宏觀與微觀審慎監管機構之間需要必要的協調機制，包括信息共享機制、危機救助機制等等，因而在未來我國金融監管的完善過程中，中央銀行與銀監會之間監管職責的協調與對接，銀監會、證監會、保監會之間監管信息的溝通與共享，是完善監管的關鍵之所在。

3.加強宏觀審慎政策與貨幣政策的協調

任何政策都有自身的局限性，宏觀審慎政策也一樣，并不是一切維護金融穩定的制度的總和，貨幣政策作為傳統的宏觀經濟政策，其目的是要消除宏觀經濟中所有有關的負外部性，這其中也包含有消除宏觀金融的不穩定性，所以，宏觀審慎政策、微觀審慎政策與貨幣政策需要協調使用，特別是金融周期與商業周期重疊、金融部門風險與實體部門風險重疊的時候，應當建立機制，以解決協調的挑戰 (如圖3所示)，并限制任何潛在的政策沖突，達到維護經濟穩定的目的。

圖3 政策協調，共同維護金融穩定

宏觀審慎監管工具的收緊會引起銀行信貸的壓縮，貨幣政策工具的使用也會對商業銀行的信貸行為產生影響，因而面對復雜的經濟環境時，需要估測不同工具對于市場的影響，清楚分析外部沖擊的性質和程度，貨幣政策在制定和執行的過程中，適當考慮金融不穩定和系統性風險，再選擇合適的工具和指標對風險和市場進行控制;而宏觀審慎監管工具選擇的過程中，也需充分考慮經濟周期等環境因素，避免政策外溢影響到宏觀經濟調控的整體效應。

4.加強影子銀行系統的監管

肇始于美國的金融危機也彰顯了影子銀行系統的潛在不穩定性，雖然中國的影子銀行系統不同于美國，但是國內的券商對其進行估算，我國影子銀行系統的規模在30萬億元左右，構成我國金融不穩定的隱患。對此，應當以中國人民銀行為首，構建統一的監管標準，敦促銀監會、證監會、保監會聯合監管，構建一個統一的數據平臺，跟蹤各種來源的市場信息和統計數據，捕捉金融系統中可能導致風險的創新和突變，注重觀測導致風險生成的外部誘因，增強監管手段的靈活性和適應性，對不同的影子銀行實體，進行差別化的監管，建立宏微觀的預警預控指標系統和監控系統，定期進行穩定性分析和預測，發布相關的評估指數，向社會和相關部門提示風險，規避系統性風險的累積。

［1］Hanson，S.， Kashyap， A.K.， Stein， J.C.A Macroprudential Approach to Financial Regulation［J］.Journal of Economic Perspectives，2011，25(1):3－28.

［2］Alberola，E.，Trucharte，C.，Vega，J.L.Central Banks and Macroprudential Policy:Some Reflections from the Spanish Experience［R］.Documentos Ocasionales No.1105，2011.

［3］Kern， S.， Sarah， L.Macroprudential Financial Supervision in the US:The FinancialStability Oversight Council ( FSOC)［Z］.Deutsche Bank，2012.

［4］范小云，王道平.巴塞爾Ⅲ在監管理論與框架上的改進:微觀與宏觀審慎有機結合［J］.國際金融研究，2012，(1):63－71.

［5］Visco，I.Key Issues for the Success of Macroprudential Policies［R］.BIS Central Bankers'Speeches，2011.

［6］周小川.金融政策對金融危機的響應——宏觀審慎政策框架的形成背景、內在邏輯和主要內容［J］. 金融研究，2011，(1):1－14.

［7］British Bankers’ Association. A Possible Macroprudential Approach［Z］.The Voice of Banking ＆Financial Services，2010.

［8］郝俊香.宏觀審慎管理工具的發展、制約及中國啟示［J］. 金融發展評論，2012，(3):70－75.