“差別化監管”破解大氣污染聯防聯控難題

文/張強斌

作者系北京市政協委員，中國石油大學油氣污染防治北京市重點實驗室副主任

伴隨著經濟持續高速發展以及城市人口快速增長，導致區域大氣環境質量惡化，特別是PM2.5等已嚴重威脅人民健康，影響環境安全。目前，京津冀環渤海、長三角和珠三角等我國中東部大部分地區已成為以高濃度細顆粒物（全年）和高濃度臭氧（夏秋季節）為特征的典型“雙高”型污染區域，其中以京津冀區域最為嚴重。特別是2013年1月以來，頻繁發生的長時間、高強度的大氣灰霾污染幾乎覆蓋我國整個中東部地區。環境問題已成為京津冀等經濟快速發展區域的桎梏，解決該區域經濟發展與大氣環境惡化之間的矛盾勢在必行。

對北京市大氣污染的研究表明：一方面，北京市區所保有的大量機動車排放是造成氮氧化物大氣濃度上升的主要原因，其不僅可轉化成無機硝酸鹽，還可生成大量的含氮有機顆粒物。另一方面，北京城區白天空氣二氧化硫出現高值，少部分來自于局地排放，大部分來自于區域輸送。因此，處于同一個氣候帶的京津冀地區，自然形成了一個大的區域協同污染區，構建京津冀大氣污染聯防聯控的環境監管模式，是解決區域性大氣污染，保障區域空氣質量穩定達標的根本途徑和重要措施。

在此，將國外聯防聯控環境監管模式的“本土化”和我國聯防聯控個案成功經驗的“常態化”相結合，提出構建京津冀大氣污染聯防聯控體制機制的一些措施建議。

建立“自上而下”環境監管機制

一是建立大氣污染聯防聯控的環境監管機制。屬地管理機制難以將區域環境質量改善作為管理目標，導致地方政府各自為政甚至滋生地方保護主義；行政管理的局地特征也不利于地區之間環保工作的協調開展以及科學研究、技術成果的共享和傳播。因此，對區域大氣污染的控制，需要區域內各地方政府聯合起來溝通協作，通過有效的區域間經濟和環境資源的有效配置以及環境規劃和污染治理來實現。

為此，有必要建立由中央到地方“自上而下”的統一監管機制，即成立由國務院、環境保護部等相關部門與區域內各省級政府組成的國家大氣污染聯防聯控工作委員會，并下設各區域聯防聯控分委員會（可由不同區域主管省級領導、地方環保局及相關部門組成）。國家大氣污染聯防聯控工作委員會負責制定國家大氣污染聯防聯控工作機制、統籌協調和監督區域聯防聯控分委員會工作、審核評估區域聯防聯控工作的目標績效并將其納入各級黨政績效考核指標體系；區域聯防聯控工作分委員會負責區域大氣污染聯防聯控工作機制（包括區域總量控制與區域污染源總量分配機制、區域產業發展規劃與環境保護規劃等）及相關計劃的制定與實施、統籌協調和監督區域內污染聯防聯控工作，并定期向上一級污染聯防聯控委員會提交其工作進展報告等。這種“自上而下”的環境監管機制可為大氣污染聯防聯控的“統一監管、統一評估、統一協調”提供制度和運行機制保障。

二是制定區域大氣污染聯防聯控的環境政策、法律、法規和標準體系。隨著我國區域性復合型大氣污染特征日益明顯以及環境保護由末端控制向過程控制思路的轉變，以往單純煤煙型大氣污染末端控制性法律、法規、政策、標準體系均已不能適應當前大氣污染控制需求。現行大氣法條塊化管理以及區域性大氣污染法律主體的缺失，直接導致了各地區在區域大氣污染方面的責任不明確。因此，應通過制定“協同控制”的環境政策、法律、法規和標準體系，主要包括區域大氣污染多主體的協同責任、多種污染物的協同控制、污染的源頭和過程協同監管以及行政、法律和經濟政策的協同措施等，明確責任主體及責任。

“共同但有區別”的監管規劃體系

三是開展區域聯防聯控規劃和監管。我國實行的污染物總量控制政策，沒有充分地考慮不同城市經濟發展水平、生態環境敏感性、產業結構等因素差異性，而是采取統一化分配原則，并單純以污染物總量削減為考核指標而忽略環境質量達標考核，最終導致了區域控制污染物指標總量削減但區域空氣質量日益惡化的協同負效應。面對有限的區域大氣排放空間和共同的空氣質量需求，難免會引起地區間在發展權益與環境保護之間的利益沖突，這需要區域內各主體間協調、合作。因此，在制定國家統一大氣污染聯防聯控總體規劃時，還應結合各區域經濟發展水平、環境空氣質量現狀和管理水平等要素，通過相關的制度安排和政策等在環境質量目標和達標時限上，制定差別化的區域聯防聯控規劃，并在區域“統一執法”的前提下，針對重點區域實施特別限值規定，實現區域的差別化監管，構建“共同但有區別”的大氣污染聯防聯控監管和規劃體系，以保障區域內執法的公平性。

四是構建科學的聯防聯控技術支撐體系。面對區域性復合型大氣污染問題，現有的大氣環境科學研究成果難以支撐大氣污染控制和空氣環境質量達標工作的需求。應針對區域性復合型大氣污染展開專項研究，重點針對區域性重污染機理、區域污染優化控制技術體系、區域大氣污染預報和預警機制、源頭和過程控制技術，區域大氣污染多行業、多污染物協同控制技術和控制機制等展開研究，量化城市和地區間的污染物傳輸量并明確各地的大氣污染物排放份額，為建立區域大氣污染聯防聯控監管模式提供科技支撐。還應針對京津冀區域環境監測建立嚴格的數據質量控制系統，及時向社會發布全面信息的機制、重污染預警方案等。

五是充分考慮區域發展的不平衡性，健全補償與激勵機制。各地區經濟發展不均衡和不平衡，其發展與環境之間的矛盾沖突各異，政府和民眾對經濟增長、社會發展和環境保護的訴求也呈現區域性差異。因此，區域大氣污染聯防聯控工作的最大難點在于發展與保護的博弈。2012年，河北省國內生產總值達到26575億元，位居全國第六，但其能源消費量居全國第二，單位GDP能耗比全國平均水平高59%，氮氧化物、煙塵的排放量居全國第一；另一方面，在河北省172個縣（市、區）中近40%的縣（市區）被列為各類“貧困縣”，其中39個為國家扶貧開發重點縣，其省內地區間發展極不均衡。京津冀大氣污染聯防聯控工作勢必會影響河北的經濟發展。因此，做好聯防聯控的后續保障，形成長效機制，必要的減排補償與激勵機制不可少。可考慮成立并賦予京津冀大氣污染聯防聯控分委員會相對獨立的權力，使其擁有固定的經費來源和補貼分配權力，并對于污染企業有一票否決權和處罰的權力等。

產業結構布局應考慮氣象因素

六是優化區域工業布局，推進產業結構和能源結構調整。考慮京津冀區域的氣象因素，即西南風帶和東南風帶對區域大氣污染的影響最大。京津冀在加大第三產業比例，降低高能耗第二產業比例等產業結構調整的同時，在產業結構布局方面，應盡量將高污染企業遷至區域的下風場地區或高海拔地區，這有利于一次污染物的擴散和沉降；并重點控制工業和燃煤過程，特別是燃燒過程的脫硫、脫硝和除塵。同時，京津冀應結合大氣二次污染的空間分布，依據區域環境質量現狀以及社會經濟發展以及人體健康需求，劃定環境敏感區和人口集中區的范圍，嚴禁在人口密集區和環境敏感區建設高污染、高排放企業；對已經建在城區等人口密集區的高污染、高排放企業實行搬遷改造，相關企業或其主要排污工序應定期退出，并通過研究和建立高重排放企業退出機制以及相應的基金機制和轉移支付制度等。此外，應嚴格控制城市建成區和人口密集區的生活源大氣污染物排放，在中心區嚴格實行禁煤管控，采暖全部采用天然氣等清潔能源，并根據實際條件逐步擴大禁煤區范圍。提高其他地區的集中供熱率，加強對經營性小煤爐的執法檢查。嚴格控制城市餐飲服務業油煙排放等。

七是大力發展公共交通，制定區域機動車污染控制聯動方案。京津冀應大力推進區域可持續交通體系建設來提高公共交通出行比例，通過控制機動車保有量增速及提高中心城區停車費、燃油稅或排污費等措施，控制機動車行駛里程以減少排放。