云南農村土地流轉與適度規模經營的關系研究

譚琳

（云南農業職業技術學院云南 昆明 650031）

規模化是現代農業的基本特征。土地規模經營是發展現代農業，建設社會主義新農村，實現農業增效、農民增收的必然要求。農村土地流轉是解決當前我國農村土地利用細碎化及撂荒、閑置的有效途徑，對于優化土地資源配置、提高土地利用效率、促進農業結構調整、促進農民增收和農村經濟發展具有重要作用。本文以科學發展觀為指導，以我國農村土地制度的現行法律和政策為依據，對云南農村土地流轉與適度規模經營的關系進行研究，以期為促進云南農村土地流轉制度建設和政策制定提供參考。

一、農村土地流轉的基本內涵和主要模式

1、農村土地流轉的基本內涵

農村土地流轉，從嚴格意義上講是指擁有土地承包經營權的農戶，在保持農村土地集體所有制、家庭承包制和農業用地性質“三個不變”的基礎上，將農業用地使用權從承包經營權中分離出來，讓渡給其他農戶或經濟組織的一種經濟行為，本質上是農戶對所擁有的集體土地承包經營權的交易。從農學角度講，土地承包經營權流轉是土地使用權的流轉，而不是土地所有權的流轉。

2、農村土地流轉的主要模式

一是轉包式流轉模式：主要指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉包給他人，自己仍保留承包權，雙方簽訂契約，明確雙方的責、權、利，促進農村土地在農戶與農戶之間依法有序流轉。二是出租（租賃）式流轉模式：主要指村、組集體經濟組織或農戶通過簽訂經濟合同，在一定時間內將集體機動土地或農戶承包經營權的土地出租（租賃）給其他農戶、外地客商、農業龍頭企業或種養殖大戶等業主，以達到提高土地經濟效益的目的。三是互換式流轉模式：主要指承包方之間為方便耕作或各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。四是轉讓式流轉模式：主要指承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，經承包方申請和發包方同意，將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業生產經營的農戶，由其履行相應土地承包合同的權利和義務，轉讓后原土地承包關系自行終止，原承包方承包期內的土地承包經營權部分或全部滅失。五是入股式流轉模式：主要指農戶將土地承包經營權量化為股權，農民以自己的土地作為股份入股，組成專業合作社或股份公司，專業合作社或股份公司對土地實行招標承包，或對外租賃，或直接開發，農民與經營者按股分紅。

二、云南農村土地流轉的現狀和主要特點

1、土地流轉形式以轉包和出租為主

截至2009年底、2010年底、2011年底和2012年6月，云南轉包和出租土地總面積占農村土地流轉總面積的比重分別為66.7%、80.7%、81.1%、79.3%，數據顯示，云南農村土地流轉形式以轉包和出租為主（見表1）。

2、土地流轉服務以農戶間的自發流轉為主

數據顯示，云南農村土地流轉服務以農戶間的自發流轉為主，主要限于集體內部（見表2）。這種封閉性，使得土地承包權難以按市場方式自由轉讓，對土地的優化配置形成了障礙。

3、土地流轉規模呈逐年遞增的態勢

數據顯示，云南農村流轉土地規模經營面積達50畝以上占全省土地流轉總面積的比重呈逐年遞增的態勢，規模經營的效益逐漸顯現（見表3）。

三、云南農村土地流轉的主要影響因素

1、外出務工的預期收入和農地流轉意愿

比較效益是農村勞動力外出務工及從事第二、三產業的主要動因。非農收入比重越高，農戶對土地的依賴性越小，農戶就會越愿意將土地流轉出去，從而促進農村土地流轉市場的發展。云南農戶的生產經營行為表現出雙重傾向（即農戶的兼業行為）：一方面，盡量穩定家庭基本農產品消費的自給性生產，以滿足家庭基本生活的需要；另一方面，謀求家庭貨幣收入的盡快增長，雖然農戶的非農收入已成為家庭的主要收入來源，但大部分農戶仍不愿轉出土地，這是因為非農收入不穩定且風險大。因此，云南的農戶主要還是以耕種土地為主，農閑時才會外出打工掙錢補貼家用。

2、土地的租金水平和農戶對土地的依賴程度

土地的租金水平很大程度上取決于土地的地理區位優勢以及土地本身的地質地貌等因素，農戶是否流轉土地首先會比較土地租金水平和種地的年收入水平，然后再考慮轉移就業之后能否長久，是否需要土地作為退路。土地流轉的直接收益與農戶土地流轉行為高度相關，即土地流轉直接收益越高，農戶轉出土地的意愿越強；土地流轉直接收益越低，則農戶轉出土地的意愿越弱。實際上，如果農村的土地流轉市場完善，將有利于土地流轉和農業勞動力的轉移。云南農民的生存收入基本依賴土地，土地為其提供主要生存保障。農民對土地的依賴程度越高，越不愿意或者說不敢輕易將土地轉出，限制了土地的流轉。

表1 近年來云南農村土地流轉的主要形式比較表

表2 近年來云南農村土地流轉服務情況表

3、農戶土地的專業化水平和土地生產率水平

云南屬于欠發達地區，耕作技術和生物技術等發展比較滯后，土地的專業化水平較低，導致土地的生產率不高，無形中將勞動力束縛在土地中，兼業農戶季節性轉移比較普遍，抑制了土地流轉，很難形成規模化經營。相反，那些經濟發達的地區，農業勞動力的絕對剩余比較多，季節性轉移比較少，因而兼業的現象很少，土地的流轉比較順暢。

4、農戶自身資源稟賦差異和國家法律政策

受教育水平較高、人均土地面積較多、具有非農就業的經歷以及非農業資產比重較高的農戶出租其農地的可能性較大；與之相反，人均土地面積較少、有過租賃經驗及農業資產比重較高的農戶則租入土地的可能性較大。農戶對地權穩定性的預期顯著地影響其租入農地的行為，農戶對地權穩定性的預期越高，租入農地的可能性越大，租入農地的面積也越大。

國家的法律政策也直接影響土地流轉。十七屆三中全會所作出的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》更加明確地提出了要毫不動搖地堅持家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。賦予農民更加充分而有保障的承包經營權，在保持現有土地承包關系長久不變的基礎上，通過建立健全農村土地承包經營權流轉市場，引導農民以轉包、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

四、云南農村土地流轉慢的主要原因分析

1、龍頭企業發展力度不夠導致了流轉土地規模經營面積較小

農村土地的合理流轉，必須有一定數量的資金注入，投資主體只能是有一定經濟實力的龍頭企業，要加速土地的合理流轉離不開企業的參與。農業產業化經營是推進農村土地流轉、實現土地適度規模經營的重要載體。可通過發揮資源和產業優勢，培植發展農業龍頭企業，以項目整合農村資源，把產業鏈條延伸到土地，用大項目和農業產業化龍頭企業帶動土地規模化經營。目前，云南省龍頭企業發展力度不夠，在引領農村土地流轉、實行適度規模經營方面沒能發揮應有的作用。

2、社會保障滯后導致土地流轉的積極性不高

土地流轉是土地適度規模經營的必經之路，合理規范的流轉過程需要法律法規的指導服務。然而，我國這方面的服務體系還沒有建立，我國農村的社會保障制度還不健全，農民基本生活保障的功能實際上是由承包土地來實現的，土地社會保障功能逐漸顯化并擴大。農民在沒有獲得一個穩定長期的非農就業崗位前是不會自愿放棄所承包的土地的。而有較穩定的非農工作的農民，因自己的農民身份擔心未來政策的多變和從事非農業收入不穩定等原因，為給自己留條后路也不會輕易放棄土地承包權。土地依然是農民生老病死的基本保障，所以大多數農民仍把土地看作活命田和就業保險田。只有消除農民離地的后顧之憂，土地的流轉才會真正加快。對農民而言，盡管有土地流轉的意愿，但流轉出去很少收益，流轉進來效益不多，因此積極性不高。

表3 近年來云南農村土地流轉規模經營情況表

3、農村勞動力轉移緩慢制約了土地流轉的發展進程

建設社會主義新農村，目的是讓農民富裕起來。要想使農民富裕，就必須使農村勞動力轉移出去。而轉移勞動力的目的是增加農民在非農產業的就業機會，既可增加轉移勞動力的收入，又可增加未轉移勞動力的人均資源占有量，提高農業效益。由于云南農村勞動力的整體素質偏低，加之農村勞動力的轉移培訓力度不夠等，導致農村勞動力轉移緩慢，同時兼業農戶季節性轉移比較普遍。因此，將勞動力束縛在土地中，抑制了土地流轉，很難形成規模化經營。

4、流轉流程的不規范影響了土地流轉的成效

由于缺少土地流轉中介服務、流轉信息不暢、土地流轉政策宣傳力度小等土地流轉不規范情況的存在，影響了農村土地流轉的規模和成效。土地流轉的隨意性和不穩定性明顯，許多流轉都沒有建立穩定的流轉關系，流轉期限很短（一般為1—3年），大多只有雙方口頭約定無合同協議，在有限的合約中也存在較多不規范，例如流轉違約責任、權利義務界定不明，無鄉村鑒證備案，還有的甚至改變土地用途。另外，農民自發轉讓的往往是“插花田”，東一塊，西一塊，不利于規模經營。

5、價格機制的缺失造成了土地流轉市場機制的缺乏

云南農村土地流轉目前處于自發階段，缺乏有效的市場機制，未形成市場化運作的土地流轉價格機制。主要表現如下：一是土地流轉價格形成不規范。目前，土地流轉價格的形成主要是集體組織、農民個人等私自將土地承包經營權流轉給龍頭企業、種養殖大戶或其他土地承包方，雙方達成協議價格。但雙方達成的協議價格并不是市場自發形成的價格。二是土地流轉價格運行不規律。由于土地流轉價格的形成不規范，致使土地市場運行中價格信息失真，土地流轉價格并不是土地市場供給和需求的正確反映。三是土地流轉價格表現不客觀。區位是土地流轉價格的重要決定因素，客觀的土地流轉價格表現應該反映土地區位條件的好壞，即區位條件好，土地流轉價格高；區位條件差，土地流轉價格低。由于土地流轉的特殊性，土地流轉價格的表現難以準確反映土地的區位等客觀特性。

五、對策與建議

1、大力培育發展龍頭企業

土地流轉是農村經濟發展、農村勞動力轉移的必然結果。只有二、三產業發達，大多數農民實現非農就業并有穩定的工作崗位和收入來源的地方，才可能出現較大范圍的土地流轉，發展適度規模經營。因此，要按照“大中小型并舉、高中低端并重、農工商業聯動”的思路，多形式、多領域、多層次培育和發展龍頭企業。打破區域、行業和所有制界限，引導社會資本和城市工商企業加入農業產業化經營。多方幫助、扶持農村中的種養、營銷大戶和農民專業合作社，通過擴大經營規模，增強帶動能力，將其培育發展成為龍頭企業。不斷壯大已有的龍頭企業，鼓勵龍頭企業以兼并、收購、參股等方式擴大規模，培育發展一批大中型龍頭企業集群。鼓勵和支持龍頭企業加強與農民的聯結，承租農民流轉的土地發展規模經營，提高產業的集中度。通過扶持重點龍頭企業做大做強，引導企業通過土地流轉建立原料生產加工基地，真正走“公司+基地+農戶”的發展模式，最終實現公司與農戶的“雙贏”。

2、完善農村社會保障體系

加快建立健全農村社會保險、大病救助、子女教育、農民工社會保障多層次的農村社會保障體系。積極探索土地長期流出農民的養老保障方式，即建立“承包土地使用權換保險”的制度，逐步弱化土地的福利和社會保障功能，消除土地流出者的后顧之憂，讓他們放心流轉土地。對于已經流轉土地的農民，應積極引導他們從土地承包經營權流轉收益中拿出部分資金與財政補助資金相配套，建立個人基本醫療和養老保險，提高自我保障能力。

3、推進農村勞動力的轉移

農村土地承包經營權流轉的前提是勞動力的轉移，沒有勞動力的轉移，就無法實現土地的規模經營。通過加強對農村勞動力的培訓，搞好信息服務、政策服務，讓大量的農村勞動力能夠出得去，掙到錢，留得住，使大量的農村人口離開土地，離開農村，向城市轉移，為農村土地承包經營權流轉創造必然條件和有效空間。

4、落實土地仲裁運行制度

成立農村土地仲裁機構，進一步探索完善仲裁的程序和方法，為發包方、承包方、土地承包經營權流轉受讓方提供調解、仲裁服務，以維護農村社會穩定。完善土地承包經營權流轉的糾紛調處機制，妥善處置土地承包經營權流轉中的矛盾，及時調處土地承包經營權流轉糾紛，切實保護土地承包經營權流轉雙方的合法權益。此外，有關部門要切實加強對流轉受讓方的資質審查，尤其對流轉受讓方的資信情況、經營能力、履約能力以及擬經營項目進行審查；要會同有關部門監管土地承包經營權流轉后的土地農業用途，嚴禁借流轉之名將農用地用于非農用途或轉為建設用地；要加強對已流轉農村土地的清理整頓，凡流轉手續不完備的必須按要求進行規范，凡流轉程序不合法的要堅決予以制止和糾正。

5、建立土地流轉市場體系

土地流轉價格是農村土地使用權的貨幣表現，合理的土地流轉價格是完善土地流轉市場體系的關鍵。為了保證土地流轉價格的合理性，應該在充分考慮價格構成因素的基礎上，對農村土地進行科學評估、準確定價。要建立統一的評價標準，通過剖析土地生產力的影響因素，對土地的自然屬性和經濟屬性進行綜合評價，進而得出土地綜合評價結果，反映土地生產力的高低。

農民放棄土地經營的機會成本包括農業產出純收益和固定成本投入尚未折現完畢的價值，當這個機會成本小于土地價格時，農民就可能參與土地流轉，反之則反，所以土地價格應該通過放棄經營土地的機會成本來衡量。因此，在土地評價的基礎上，可以應用收益資本化法來計算土地價格，將有待評估土地正常年份的純收益以一定的折現率還原為一定量的資本，再加上固定成本投入尚未折現完畢的價值來制定合理的土地價格。

在我國社會主義市場經濟條件下，土地流轉價格應該通過市場“這只無形的手”來確定，目前，我國市場經濟還不完善，土地流轉還沒成為真正的市場行為，因此，也就很難通過市場形成一個合理的土地流轉價格，土地流轉的市場化也就難以推進。

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