我國法律援助制度的發展與轉型——以構建公設辯護人制度為切入點

謝 澍

(浙江工商大學，浙江杭州 310018)

一、緒言

根據2012年修改后的《刑事訴訟法》第三十四條的規定，犯罪嫌疑人、被告人因經濟困難或其他原因沒有委托辯護人的;是盲、聾、啞人或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人沒有委托辯護人的;可能被判處無期徒刑、死刑而沒有委托辯護人的，應當獲得法律援助。其第二百六十七條規定:“未成年犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院、公安機關應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。”而且，我國在1998年10月簽署加入了《公民權利和政治權利國際公約》(以下簡稱《公約》)。《公約》第14條規定，受刑事控告者應當“有相當時間和便利準備他的辯護并與他自己選擇的律師聯絡”，以及“出席受審并親自替自己辯護或經由他自己所選擇的法律援助進行辯護;如果他沒有法律援助，要通知他享有這種權利;在司法利益有此需要的案件中，為他指定法律援助，而在他沒有足夠能力償付法律援助的案件中，不要他自己付費”。

法律援助(Legal aid)，在國外對其概念有廣義、狹義之分。廣義的是指律師無償為經濟困難的民事訴訟當事人提供法律咨詢等和為刑事訴訟中的被告人提供辯護等幫助。狹義的是指律師對無力支付律師費用的被告人以無償或少收費為其提供刑事辯護的幫助行為。在國內，對其概念的界定也有廣義、狹義之分。第一，以法律援助主體的不同劃分。廣義的法律援助，包括律師、公證員、基層法律工作者提供的法律援助。狹義的僅指由律師提供的法律援助。第二，從受援者得到援助費用的渠道不同劃分。廣義的法律援助，指律師無償地為當事人提供的法律幫助和人民法院以緩收、減收或者免收訴訟費用的方式提供的法律援助。狹義的是指律師無償或者少收律師費而提供的法律援助［1］。此外，從提供法律援助的主體——律師——的角度來看，還可以區分為私人律師與公職律師兩種模式。本文試圖探討的正是我國刑事法律援助制度從私人律師的一元格局向公職律師與私人律師并存的多元格局轉型的必要性與可能性。

二、我國法律援助制度的發展沿革

法律援助制度在我國的發展從1994年在北京、上海、廣州、青島等城市設立試點開始，到2003年9月1日《法律援助條例》的公布施行，法律援助制度從無到有，從一般設想邁入法制進程，規模不斷擴大，使越來越多的弱勢群體受益。縱覽法律援助制度在中國十余載的發展沿革，主要呈現以下三個特點:

其一，法律援助機構逐步健全，法律援助隊伍不斷壯大。1999年至2011年(如圖表1所示)，①圖 表1、2、3的數據均整理自司法部法律援助中心網站“全國歷年法律援助數據圖”，http://www．chinalegalaid．gov．cn/China_legalaid/content/2010－08/27/content_2263187．htm，2012－11－1。全國法律援助機構從1235個增長到3672個，與1994年只有幾座大城市擁有法律援助制度試點相比，如今法律援助機構已經分布到各個區縣甚至鄉鎮。法律援助工作人員數量也從3920人上升至14150人，其中近五年法律專業工作人員比例維持在75%以上。

圖表1

其二，法律援助案件數量上升，受援人數增加。2011年受援案件批準總數達844624件(如圖表2所示)，是1999年總數117545件的7．2倍。《辦理法律援助案件程序規定》于2012年7月1日起施行，司法部更是提出爭取全年辦理法律援助案件超百萬件。而受援人總數也從1999年的190545人大幅增長到2011年的946690人。值得一提的是，在法律援助案件總數逐年上升的背景下，刑事法律援助案件的數量和比例卻呈下降趨勢。如果說自2005年以來刑事案件受援比例下降(2011年降至歷年最低的13．46%)與法律援助范圍的不斷擴大有關，那么2008年以來刑事法律援助案件數量的下降(僅在2011年有小幅回升)就從側面印證了當前刑事案件律師辯護率低、刑事法律援助質量難以保障的事實。②多年來我國律師參與刑事辯護的比例在整個刑事案件中一般不超過30%。這就意味著，我國有70%左右的被告人在審判階段沒有律師辯護，而在審前程序中，由于沒有強制性的法律援助制度，律師介入的比例更低。參見顧永忠《不斷完善和強化刑事法律援助制度》，法制日報2011年8月31日。法律援助的重心似乎逐漸偏離了原本最需要援助的群體。

其三，國家資金投入加大，法律援助制度受到社會各界的廣泛重視。2011年全國法律援助經費總收入是1999年的46．3倍(如圖表3所示)，其中財政撥款是13年前的67．5倍。2011全國法律援助經費總收入達到12．77億元，相比2010年又增長24．9%。不難發現，國家財政撥款力度的加大是法律援助經費增長的主要原因。此外，經國務院批準，于1997年在民政部依法登記成立了中國法律援助基金會，由于近年來法律援助事業的宣傳與發展，越來越多的公益人士和組織通過向基金會奉獻愛心的方式予以支持。

圖表2

圖表3

盡管法律援助制度在中國的發展與實踐取得了一定成績，但必須承認的是，我國法律援助制度仍未完善，不少問題亟待解決。首先，律師數量不足。目前全國僅有約22萬名律師［2］，從事刑事辯護的律師數量更加緊缺，特別是在縣城、鄉鎮及中西部城市，甚至還有約200個縣沒有律師事務所，導致這些欠發達地區的需要援助者無法得到法律援助。其次，法律援助經費緊缺。雖然國家財政投入不斷增加，2011年我國法律援助經費達到歷年最高的12．77億元，但與發達國家甚至一些發展中國家相比依然偏低。2001年英國政府財政撥款的法律援助資金就已達到17億英鎊，2007年美國僅僅花費在公設辯護人辦公室(Public Defender Offices)方案上的經費就高達23億多美元;再次，法律援助質量無法得到保障。從事法律援助的大多為剛開始執業的律師，實務經驗不足在很大程度上影響了辯護質量。特別是刑事案件中，律師會見難、閱卷難、取證難的情況，在法律援助案件中更加明顯，刑事法律援助往往流于形式，部分犯罪嫌疑人、被告人甚至因此放棄法律援助。

三、公設辯護人:我國刑事法律援助制度的轉型方向

探尋完善我國法律援助制度的進路，不妨借鑒域外法律援助制度成功的經驗。以美國為例，最早出現法律援助組織和實施援助活動是在1876年，當時只是作為民間自治組織的慈善行為。1965年，在美國政府的推動下，建立了法律援助制度，在Gideon v．Wainwright一案之后［3］，刑事法律援助從觀念上也逐漸從“慈善行為”轉向“國家責任”。美國法律援助制度主要有三種形式:一是指定援助體系，即由法院為貧窮的犯罪嫌疑人或被告人指定私人律師擔任辯護律師，進行援助辯護;二是合同式援助體系，即一些州、縣或區一級法院或法律援助機構同某一個或某幾個律師事務所或律師協會等機構簽訂為貧困犯罪嫌疑人或被告人提供援助服務的合作協議，該州或縣的刑事法律援助案件都由這些律師事務所去具體承辦;三是公設辯護人體系，即由國家設立的公共律師辯護機構專門為刑事案件的當事人提供法律援助，擔任刑事辯護［4］。美國法律援助的三種形式中，前二者屬于私人律師模式，都在我國法律援助體系中有所表現，但第三種形式，也就是公設辯護人制度，尚處于試點狀態。①例如，2010年10月27日，我國首家公設辯護人辦公室在上海市浦東新區掛牌成立;復旦大學司法與訴訟制度研究中心“公設辯護人制度研究”課題組與長沙市法律援助中心合作，于2012年3月起開展專職辯護人試點，在長沙市法律援助中心設立專職辯護人辦公室。對于公設辯護人的基本理論、價值目標、制度屬性、主要內容、運作模式、管理體制以及在法律援助中的特別作用等問題還需要進行系統論證，并借助試點檢驗實際效果。

犯罪嫌疑人、被告人獲得辯護權不僅是一項司法原則，更是基本權利。在“尊重和保障人權”寫入新《刑事訴訟法》的背景之下，作為法治國家，我國的法律援助體系更應發揮自身的功用，讓無力聘請律師的犯罪嫌疑人、被告人獲得正義。公設辯護人制度是指由國家設立的公共機構或者以非營利組織形態出現，并通過公設辯護人辦公室的形式，雇用全職或兼職公設辯護人，為貧困犯罪嫌疑人或被告人提供辯護服務的制度體系，具有公職性、領薪性、專職性、全職性和專業性等特點，與1980年《中華人民共和國律師暫行條例》所界定的“國家的法律工作者”是有本質區別的。②“國家的法律工作者”更多的是代表國家利益，甚至在特定情況下異化為“第二公訴人”，且并未向專業刑事辯護的方向發展;而公設辯護人最大的職責是為犯罪嫌疑人、被告人提供有效的、專業的辯護服務，維護其合法權益。參見謝佑平，吳羽《刑事法律援助與公設辯護人制度的建構——以新〈刑事訴訟法〉第34條、第267條為中心》，清華法學，2012年第3期。但公設辯護人的雙重身份(公務人員與辯護律師)很可能在司法實踐中引發職業倫理沖突問題。實際上，當英國開始考慮設立公設辯護人服務試點時，公眾也表達了對公共機構雇用的律師是否擁有足夠獨立性的擔憂，公設辯護人是否可以不顧任何機構或政治壓力積極代表當事人的最大利益?公設辯護人的公職身份是形式，辯護身份是本質，在履行辯護職責時，應首先遵守律師職業行為規范，而非公務人員行為規則，否則其維護當事人權益的立場必將受到摧毀，其存在的正當性也會受到質疑［5］。

公設辯護人制度在我國“地方性”因素的影響之下，其生命力究竟如何還有待進一步觀察，但與我國傳統意義上的法律援助制度相比，③實際上，新中國成立之前和成立初期都存在公設辯護人制度，我國臺灣地區至今仍沿用這一制度，并且在司法實踐中取得顯著效果。這里提到的“我國傳統意義上的法律援助制度”是指定援助體系和合同式援助體系。公設辯護人制度或許更能解決刑事法律援助實踐中的一些癥結，具有現實意義:一是有利于真正將《憲法》中“被告人有權得到辯護”的規定落到實處。隨著我國政治、經濟發展水平的提高，制度建設應當在如何使被告人切實“得到辯護”上下工夫。二是有利于充分體現公民在國家和社會中的地位，充分保護被告人的合法權利。對刑事訴訟中的貧困者給予有效辯護，是法治國家給公民提供的政治與法律上的“低保”。三是有利于促進司法公正，促進社會公平正義的實現。沒有辯護人參加的刑事訴訟，由于形式上的不公正，在很大程度上會阻礙實質正義的兌現［6］。當然，公設辯護人制度的構建還需要國家進一步的資金支持以及社會各界的援助。我們認為，鑒于資源有限，公設辯護人制度的援助范圍可以先從未成年人刑事犯罪案件展開。在受到刑事指控的時候，是一個公民處境最艱難的時候，他面臨的很可能是自由權甚至生命權的被剝奪。未成年人身心發育尚未健全，倘若當他們受到刑事指控時權利與尊嚴無法得到保障，無疑將對他們的身心產生巨大的傷害。

［1］劉根菊．法律援助制度的幾個問題［J］．政法論壇，2001，(1)．

［2］趙陽．超98%律師事務所不到50人［N］．法制日報，2012－09－25．

［3］Gideon v．Wainwright，372 U．S．335(1963)．

［4］(美)道格拉斯．美國法律援助:你能從中得到什么(上)［J］．中國律師，1998，(8)．

［5］謝佑平，吳羽．公設辯護人基本屬性與獨立性探析［A］．謝佑平．司法評論(第三卷)［C］．北京:中國檢察出版社，2012:3．

［6］謝佑平，謝澍．外來務工人員子女犯罪預防與治理［J］．青少年犯罪問題，2011，(4)．