海口市擴權強鎮存在的問題及政策建議

王建德

近十幾年來，我國的城鎮化在改革開放中得到了快速發展，城鎮面貌也日新月異、經濟實力不斷增強，尤其是一些發達省市通過推動擴權強鎮改革，加快了鎮域經濟的發展，促使一些經濟發達鎮逐步完善了城市管理的架構，乃至融入主城區或成為鎮級市、衛星城等，有力推進了城鄉統籌發展。這也給海口市鄉鎮改革、發展提供了有益的經驗。2012年9月12日，海口市委十二屆三次全會通過《中共海口市委關于對云龍等鎮實施計劃單列試點的意見》《中共海口市委關于加快鎮域經濟發展的決定》等文件，進一步加快了海口市行政管理體制改革的步伐，為實施擴權強鎮、加快鎮域經濟的發展，實現海口“十二五規劃”和全面建成小康社會夯實了基礎。根據海口市委這兩個文件精神和工作指示，2012年10月16日，海口市瓊山區委十二屆二次全會通過《中共海口市瓊山區委關于進一步強鎮（街道）擴權的決定》文件。由此，拉開了海口市擴權強鎮改革的序幕。筆者按照海口市委上述兩個文件精神，并依據海口市兩輪強區擴權的成果和經驗總結，進一步研究海口市擴權強鎮改革思路，深入思考海口市統籌城鄉發展、加快城鄉經濟社會發展一體化的實踐。

一、海口市擴權強鎮的背景和動因

（一）鄉鎮（街道）經濟快速發展是擴權強鎮的基礎

社會主義市場經濟的發展給海口市一些鄉鎮（街道）帶來了發展的機遇，一批鄉鎮（街道）的綜合經濟實力、基礎設施、城鎮功能、鎮容鎮貌、公共服務等方面都取得了顯著的發展成就。如2012年海口市瓊山區云龍鎮國內生產總值27億元，超過一些市縣的國內生產總值（2012年海南省保亭縣國內生產總值26.53億、瓊中縣25.94億、五指山市16.58億）。同時，城鎮化的快速推進，要求海口市鄉鎮（街道）的發展要以大空間布局和長遠的規劃為先導來回應市場化的縱深發展。在這種情況下，區政府與鄉鎮（街道）尤其是區與經濟強鎮之間的權力配置關系沒有得到理順，經濟強鎮缺乏與經濟社會發展相適應的自主性，這制約鄉鎮（街道）經濟發展和社會管理。因此，改革勢在必行。

（二）兩輪強區擴權的成功經驗是擴權強鎮的根本驅動力

2007年11月28日第十四屆市政府第12次常務會議通過了首批下放的54項行政權項。在此基礎上，2008年4月23日，市政府第21次常務會議，再次把第二批的11項權項下放給各區，兩輪下放給區里總計65個權項。兩輪強區擴權改革的成功經驗也成為了進一步實施擴權強鎮的重要推力，以期促進鎮域經濟的快速發展。這也成為了海口市推動擴權強鎮改革和擴展演進的根本動力。

（三）社會管理基礎的演變是擴權強鎮的重要因素

隨著城鎮化的發展，一些經濟強鎮（街道）的本地部分農村戶籍人口變成了城鎮居民，加之外來務工人員逐漸增加對鄉鎮（街道）的社會管理帶來了挑戰，必須著重解決鄉鎮（街道）社會管理事務過多過重，而管理權限、管理人員過小過少的矛盾。因此，賦予鄉鎮政府更大的權限也成為了擴權強鎮的重要驅動因素。

海口市實行擴權強鎮是對強區擴權的進一步延伸，是把“擴權”作為深化鄉鎮（街道）體制改革的一種手段，目標就是在行政區劃不變的情況下，將一部分屬于縣（區）的經濟社會管理權適當的賦予鄉鎮(街道)，以減少管理層次、提高工作效率、降低行政成本、推動鄉鎮（街道）抓住機遇，促進鎮域經濟的協調發展。

二、國內其他省市擴權強鎮的做法

2010年4月28日，中央編辦、中央農辦、國家發改委等六部委聯合下發了《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，決定對江蘇、山東、吉林、河北等13個省的25個經濟發達鎮進行擴權改革試點。隨后，這些省市加快了擴權強鎮改革的步伐。以下筆者試以杭州市推進中心鎮擴權強鎮改革為例，簡要說明其擴權強鎮的基本做法［1］：

（一）擴權內容

一是下放事權：縣（區）賦予試點鎮或者中心鎮發展決策、項目審批、社會管理、綜合執法和檢查特許等行政管理事項及權限，并以委托、交辦等形式交由試點鎮或者中心鎮行使。

二是擴大財權：加快實施鎮級財政增量的分享，對鎮級財政當年地方財政收入比核定收入基數增收部分在原則上全額留給鎮里使用。在試點鎮、中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，地方留成部分原則上按規定全額用于試點鎮、中心鎮相關項目和事務。

三是改革人事權：試點鎮、中心鎮主要負責人明確為副縣級，其他相關工作人員層級相應升格，并在鄉鎮設立由鎮管的若干職能局（副科級）。由于事權擴大，相關專業人員缺乏，縣(區)通過下派等途徑加強試點鎮、中心鎮力量來適應擴權需要。

四是保障用地：開發所需的新增用地指標向試點鎮、中心鎮傾斜，對符合條件的項目，優先解決用地指標；試點鎮、中心鎮通過復墾、造地等途徑增加的土地指標全部留鎮使用。

（二）擴權方式

一是直接放權：縣（區）政府及有關部門依法直接將部分權力交由試點鎮、中心鎮行使。

二是委托執法：縣（區）行政執法機關和鎮政府簽訂委托執法協議書，明確委托執法范圍，并向社會公告。鎮政府嚴格按照法定執法程序，使用委托行政執法機關的法律文書，從事受委托執法事項的執法活動。

三是聯合執法：通過健全縣（區）鎮兩級執法信息共享、執法聯席會議、聯合執法隊伍和案件首接負責等機制，建立起分工明確、責任到位、優勢互補的聯合執法體系，形成縣（區）鎮兩級結合的執法格局。

杭州市等地推行擴權強鎮的做法在改革方向和思路上具有一定的代表性，這些省市通過推行擴權強鎮改革，擴大了鄉鎮政府的行政權力，增加其在地方事務上的自主權，適應鎮域經濟社會的發展，不少試點鎮、中心鎮變成了經濟社會發展又好又快的衛星城或者鎮級市，實現了城鄉統籌發展。

三、影響海口市實施擴權強鎮的問題

海口市實施擴權強鎮改革從擴權內容和擴權方式上借鑒了浙江、廣東、山東等省市擴權強鎮改革的經驗，按照依法行政原則，堅持責、權、利、機構相統一的原則來推進擴權強鎮改革，對鎮域經濟的發展起到了巨大的推動作用，但也仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）各鄉鎮（街道）經濟基礎不同、財力投入不足，培育經濟強鎮（街道）能力不足

各鄉鎮（街道）在道路交通、市政管網、垃圾處理等方面都增加了投入，市容街貌也有所改觀。但由于一些鄉鎮（街道）經濟總量偏小，各項事業經費不多，導致各鄉鎮（街道）的基礎設施投入不足，一些市政配套如城鄉公交、給排水、電信、燃氣等建設還是遠遠滯后，建設力度不大，城鄉規劃監管機制尚待進一步完善，與城市的發展要求不適應。

（二）在機構和人員編制改革上，尚未解決鄉鎮（街道）機構設置與城市管理要求相對接問題

2008—2012年，海口市通過深化鄉鎮機構改革，精簡鄉鎮機關和人員，希冀建立運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮（街道）行政管理體制和運行機制。但是，一方面擴權強鎮中區政府職能下放卻有可能會引起鄉鎮（街道）機構的擴張和人員的增加，另一方面鄉鎮（街道）機構設置與城市管理要求相對接問題尚未得以解決。

（三）下放權限力度有限

在實施擴權強鎮中，有的部門積極性較高、動作較快，但有的部門積極性、主動性還不夠高，推動工作還有舍不得的思想。如該市瓊山區下放給鄉鎮（街道）的22項權限中，屬于審批、許可、處罰的權限不多，管理權限相對較多；鄉鎮（街道）沒有執法權，而鄉鎮（街道）根據自身發展需要更多更大的審批、許可、處罰權限。

（四）人員的培訓、調配和選用尚未匹配

擴權強鎮要依法行政，但鄉鎮（街道）工作人員對擴權強鎮有關法律法規、政策制度、業務知識、工作流程等不夠熟悉，對接管工作事項的具體承辦人進行業務培訓還不夠深入；對鄉鎮（街道）相關工作人員的選用還沒有完全到位，區里對調配素質高、能力強的業務骨干充實到鄉鎮(街道)重要崗位也未完成，影響各項權限的正常運作。

（五）鄉鎮（街道）建設資金不足

人、財、物、行政許可等行政資源大都還集中在區直機關，鄉鎮（街道）擁有的資源還比較少，與承接的事項還不相適應。“財隨事轉”還沒有全部落實到位。有些權項的下放和實施涉及到的經費劃轉，由于財政體制實行年度核算，經費落實滯后于職能權項的下放，在一定程度上影響了有關權項的有效運轉。

（六）尚未建立對鄉鎮（街道）擴權后責、權、利的監督規制體系

由于各鎮工作人員素質參差不齊，執法水平有限，往往會造成執法不嚴不公，進而增加了工作難度和強度。區鎮(街道)兩級相結合的權力監督體系尚不夠健全，難以確保對責、權、利的監督規制。如何將擴權鄉鎮(街道)的權力有效納入到群眾與上級的監控中，確保權力不被濫用，這是擴權強鎮工作中需要解決的問題。

四、對海口市實施擴權強鎮的政策建議

（一）建議加快對鄉鎮(街道)規劃的推進和落實，培育更多經濟強鎮(街道)

根據《中共海口市委關于進一步強化科學規劃引領作用的決定》，要突出鄉鎮(街道)的優勢，抓準發展定位，加快完善和抓好鄉鎮(街道)的總體規劃、產業發展規劃，城鎮建設規劃、土地利用總體規劃及新型農村社區規劃，注重各項規劃之間的有機統一，促進國民經濟和社會發展規劃、鎮總體規劃、土地利用總體規劃和環境保護規劃“四規合一”。

加大固定資產投資，推進基礎設施建設項目、產業項目、鎮墟建設等項目投資，構建新的產業園區和產業體系，根據鄉鎮(街道)所依托的優勢產業，加快產業升級和創新，可采取“以資源換項目”的方式，積極引進新項目，做大做美鎮墟，以此夯實鄉鎮(街道)經濟基礎。

通過加快培育經濟強鎮 (街道)，使更多的鄉鎮(街道)逐漸具備計劃單列試點鎮的條件，加大資金扶持、用地適當傾斜、推進戶籍制度改革、理順管理體制等，為海口市實施擴權強鎮構建起一個完善的制度體系，加快海口統籌城鄉一體化發展。

（二）在機構和人員編制改革上堅持大部門制，解決鄉鎮(街道)機構設置與城市管理要求相對接問題

由于鄉鎮(街道)在2008—2012年完成機構改革后，鄉鎮(街道)內設機構及“七所八站”合并成了一個辦公室、兩個中心，沒有像區直屬職能單位跟市里相對應。因此，鄉鎮(街道)要堅持大部門制，堅持減員增效，要積極主動的與區直有關部門銜接，分別制定了具體實施方案和實施細則，對鄉鎮(街道)鎮相關部門的機構、編制、人員結構配置等進行調整和理順；鄉鎮(街道)就下放權項職能的履行、工作的開展等主動接受區級部門業務上的指導和幫助；對專項崗位設一人一崗，或者在人員編制不足的情況下暫時設一人多崗，以保證下放權限的對接。

為落實好中央簡政放權精神的要求，海口市要通過放權達到簡政實現政府職能轉變的目標，各鄉鎮(街道)要將簡政放權落到實處，避免再次陷入機構、人員編制反復擴張的怪圈。一是計劃單列試點鎮暫時不升格，實行高配副處級。計劃單列試點鎮鎮委書記可由區委常委、副區長、人大副主任、副調研員兼任，鎮長及以下工作人員級別不變。二是可根據“市里統籌、區里調配”原則增加人員編制。在不突破區行政編制、財政供養事業單位編制總額的前提下，根據“市里統籌、區里調配”原則適當從區里相關單位調配。三是防止隱性機構擴張和職數的膨脹。要避免招錄由單位規費供養或靠罰款供養人員，諸如協管、外包工、臨時工等，可采取向社會購買公共服務等方式來防止隱性機構擴張和職數的膨脹。

（三）強化區鎮（街道）兩級的溝通，加大放權力度

由于下放的行政權項對各鄉鎮（街道）來說大多為新業務，需要一個熟悉的過程，區、鎮兩級需要有一個磨合期。在權項下放的過程中，由于區鎮兩級的溝通不夠，會導致一些鄉鎮（街道）發展需要的行政權項未下放到位，某些下放的權項又有可能不符合鄉鎮（街道）的實際需要。另外，需要區鎮(街道)兩級之間建立聯動機制,也需要部門間的協作配合,在政策資源整合和協同配套上下功夫。統籌考慮審批權與管理權的統一、部門之間的協調，避免造成了一些下放權項的審批權和管理權相脫節，確保下放權項的整體性和系統性。由此，擴權過程中，在機構和人員配置完善后，權項銜接發揮作用后，根據計劃鄉鎮(街道)發展的需要，可再考慮給鄉鎮（街道）下放第二批涉及審批、許可、處罰和管理等權限。

（四）加快人員的培訓、調配和選用

區里要根據實際情況組織開展鄉鎮(街道)管理人員和業務人員的培訓，每個下放的權項基本培訓一遍；并完成相關工作流程及各項文書表格的印制，確保承接的權項正常運作。下放到鄉鎮(街道)的行政權項，大多數是進駐鄉鎮(街道)的行政服務大廳的事項，應設立過渡平臺，仍由原區級各部門設立的窗口人員受理，鄉鎮(街道)派駐人員先培訓后上崗，到區政務中心對各種事項進行跟班受理，并負責送達區相關審批部門辦理，確保了工作的連續性。

加強干部隊伍建設，要從區直機關選拔、選調一批素質高、能力強的業務骨干，充實到鄉鎮(街道)重要崗位，對專業要求高的崗位要配備專業能力強的干部，對成績突出的鄉鎮(街道)干部給相應提拔。要選用鄉鎮(街道)工作人員到區直部門上掛鍛煉，區直授權部門派人到鎮里掛職指導，通過內部機構調整，按照專業對口原則，重新確定工作崗位，及對外引進專業人才。

（五）統籌擴權后鄉鎮（街道）建設資金問題

根據“財隨事轉”的原則，對下放給各鄉鎮（街道）的事項，該市瓊山區財政按照上年度的財政預算及時撥付給各鄉鎮（街道）；加大對各鄉鎮（街道）的財政支持力度，每年按照不低于10%的比例遞增鄉鎮（街道）的工作經費。

在此基礎上，建議市區兩級財政通過設立專項引導資金等形式擴大財力扶持，對鄉鎮(街道)給予一定比例配套，比如鎮域范圍內的土地出讓凈收益大部分由鎮按規定管理和使用；加大投融資體制創新，有條件的鄉鎮(街道)鎮可以探索建立鎮一級融資平臺；大力引進社會資本參與市政設施建設，實行多種市場化運作方式，拓寬鄉鎮 (街道)市政設施建設籌資、投資和資產經營渠道；整合各項支農資金和項目，向鄉鎮(街道)建設傾斜。

（六）加強對鄉鎮政府擴權后責、權、利的監督規制

擴權強鎮賦予了鄉鎮(街道)更多的權限，也享有了更多的建設資金和工作經費，必然要求承擔與之相匹配的責任，以及加強對責、權、利的監督規制。市委市政府、區委區政府和鄉鎮(街道)應聯合對擴權的實施效果進行跟蹤、考核、總結，便于對擴權進行監督、落實和調整，確保擴權的實施效果。在鄉鎮(街道)權力規范運行的探索中，鄉鎮(街道)要以推動公共責任為導向，建立一套行之有效、高度完善的責任機制，履行好政府職能要求，構成當前基層政府改革和創新發展的重要制度條件。

[1]杭州市委辦公廳、市政府辦公廳關于推進中心鎮擴權強鎮工作的實施意見 [J].杭州：我們,2010（8）.

[2]胡稅根.擴權強鎮與權力規制創新研究[M].杭州：浙江大學出版社，2011.